光伏產業創新需要何種光伏政策？
來源：未知 日期：2015-12-22 點擊：次
雖然具有相似的清潔能源發展目標和動機，美國、德國、日本和中國等主要國家在清潔能源創新過程中卻呈現出各具特色的模式，其根本原因在于國家創新政策工具的差異。美國采取技術鏈主導的創新模式，德國實行以市場鏈為核心的創新模式，日本實施的是近似美國的以技術鏈為主導的創新模式，中國則形成了以產業制造鏈為核心的創新模式。不同類型政策工具對清潔能源產業技術創新的作用效應各有不同。中國近期雖然通過密集的需求拉動型政策工具刺激了國內光伏市場的迅猛擴張，但未來中國光伏產業的發展依賴于更加合理審慎的政策組合結構。
在光伏產業快速發展過程中，美國、德國、日本和中國等主要國家具有相似的產業創新目標，且幾乎處于同一緯度，地理環境和自然察賦接近，其中美國、德國與日本甚至具有相同的政治和社會經濟制度，但各國光伏產業創新模式卻大相徑庭。這些相同與不同之處為研究國家之間不同的政策工具和績效提供了獨特的比較實驗環境和實證案例，使得研究者可以更深刻地洞悉和探究不同政策工具選擇和組合對于清潔能源創新績效的影響?；诓煌瑖夜夥a業創新模式下的政策工具及政策組合的比較研究，一方面可以深刻地理解主要國家光伏產業創新政策，豐富全球科技和低碳治理的理論內涵；另一方面可以借鑒發達國家的發展經驗，為中國清潔能源技術創新政策優化提供意見和建議。
主要國家光伏產業創新模式比較
新能源產業創新的關鍵是技術、產業和市場之間的互動和配合，完整的技術創新過程應該是多種資源的優化配置過程。尤其在產業創新初期，技術、產業和市場三個鏈條之間的緊密配合和優化組合是創新的關鍵。雖然具有相似的能源、經濟和環境目標，美國、德國、日本和中國的光伏產業創新在技術鏈、產業鏈和市場鏈的組合中卻呈現了不同的模式。
美國以技術鏈為主導的創新模式。美國是最早進行光伏發電研究的國家，光伏產業被列入清潔能源優先發展領域。美國光伏產業創新模式的特征是以技術研發為主導，在光伏產業核心技術方面占據世界領先地位。截至2011年，美國光伏裝機容量和產業制造雖然僅占全球市場的6.2%和2.3%，卻占據了全球光伏專利的14%。
德國以市場鏈為核心的創新模式。相對于美國和中國而言，德國并沒有日照等自然條件的優勢，但是在過去的幾十年中，德國在光伏市場應用上取得了引人矚目的成績。截至2011年，德國裝機容量占全球市場的39%，相當于美國光伏市場累計裝機容量的3.4倍，日本的2倍和中國的26.5倍，太陽能光伏發電已占其全部電力消費的2%。而同年德國光伏專利申請僅占全球的6.1%，不到美國的2/5，更不到日本的1/5。
日本近似美國的以技術鏈為主導的創新模式。由于自身的能源匾乏，日本成為最早推廣光伏發電的國家之一，并依托相對較小的市場應用和產業制造，形成了世界領先、甚至是超越美國之上的產業技術研發能力。截至2011年，日本光伏專利占據了全球的34.1%，居世界首位，而同期日本國內光伏市場和產業制造僅占全球的7.7%和5.5%。
中國以產業制造鏈為核心的創新模式。中國現代光伏制造產業最初在外部歐洲市場和政策的激勵下產生，并隨著歐洲光伏應用市場的發展在2003年之后進入快速發展期，2007年一躍成為世界上最大的光伏電池片供應國；2011年，中國光伏組件占據了全球市場的56.1%，光伏電池產量更是高達全球的65%。然而由于技術基礎薄弱、政府在產業初期對于技術創新支持力度不足，中國光伏產業發展“兩頭”在外，對于國外市場和技術高度依賴。光伏產品設計、工藝流程和生產設備很大程度上依靠歐美等其他國家，中國光伏產業技術創新能力并不強。截至2011年，中國國內光伏市場應用占全球的5.6%，專利申請增長迅猛，雖然數量已經占到全球的13%，但高價值的三邊專利（TriadicPatent）僅占全球申請量的2.3%。
為了更清晰地表征主要國家在光伏產業創新過程中的模式差異，本文用各國專利申請數據占全球的比例表征技術研發績效，用累計光伏裝機容量占全球的比例表征國內市場應用績效，光伏組件的生產占全球的比例表征產業發展績效，則主要國家光伏產業創新模式的差異可以更顯著通過圖1，2，3，4表征出來。
清潔能源產業創新本質上是一個政府政策驅動的過程，無論是技術、市場、還是產業，都離不開政府政策的支持和推動。政府主要通過政策工具的采用達成特定政策目標。政策工具可以分為技術推動型政策工具和需求拉動型政策工具，前者主要通過降低創新成本而推動技術創新，而后者則通過提高創新收益而“拉動”產業技術創新。政策工具對于創新的作用根據產業生命周期、創新類型、創新環境以及企業類型而呈現差異。
光伏產業領域，各主要國家采用的技術推動型政策工具包括公共研發投入、示范項目、稅收研發補貼、綠色專利制度、信息基礎設施建設、人才培養等；主要需求拉動型政策工具包括固定上網電價、強制配額制度、貸款擔保惠、消費稅收減免、加速折舊、綠色電力、凈計量電價、可持續建筑要求、貿易管制等。m通過政策工具的跨國比較和分析，可以發現各主要國家光伏產業創新政策工具和組合結構各有不同，如表1所示。
（一）美國光伏產業創新政策
美國光伏創新政策的核心是技術推動型政策工具。美國政府非常重視產業基礎和共性技術研發，持續加大光伏產業的公共研發投入和公共研發平臺建設。2001年，美國政府光伏產業技術公共研發投資為8141萬美元，2011年增長到39.6億美元，年平均增長率高達39%02008年以來，美國模仿國防領域的國防高級研究計劃局計劃（DARPA）和航空航天領域的曼哈頓計劃，新建能源前沿研究中心、能源高級研究計劃局（ARPA-E）和能源創新軸心等機構，集中進行能源領域先進和前沿技術的研發和示范。為加快綠色技術的流通和商業化，美國進一步修改國內專利審查程序，將綠色專利審查周期壓縮到12個月。
美國光伏產業創新的需求拉動型政策工具包括電價補貼、光伏投資稅收減免、加速折舊、綠色電力、凈計量電價等，目前需求拉動型政策主要分散在州政府層面，政策協同度很低。截至2010年，總共有29個州執行了可再生能源配額制度、43個州實行了凈計量電價政策、37個州執行投資補貼/電價補貼、26個州對光伏發電實行稅收優惠。聯邦政府主要采用投資稅收減免和可再生能源貸款擔保政策。前者因為須經國會周期性的審核，政策穩定性差，難以發揮穩定的市場激勵作用；而后者在實踐中己然折戟而終。近年來，美國政府轉向了貿易管制型政策工具的應用，通過反傾銷、反補貼的貿易政策，封閉國內光伏市場，限制進口，以支持和保護國內綠色制造產業的發展。
?。ǘ┑聡夥a業創新政策
德國在沒有自然察賦優勢的前提下發展出了全球最大的光伏市場，其政策的核心是長期和穩健的需求拉動型政策工具，包括固定上網電價政策、稅收減免、貸款擔保和低息貸款等，其中以固定上網電價政策最為突出，該政策給予光伏發電為期20年、0.450.62歐刀度的補貼，極大地穩定了企業的市場預期，刺激了德國國內光伏市場的爆炸式增長。由于光伏組件價格迅速降低，德國在2010年分別兩次下調電價補助費率，但仍然保持了這一政策的穩健性，使得德國光伏累計裝機容量始終位于世界前列。
德國光伏產業的技術推動型政策工具相對薄弱。2000-2012年，德國光伏技術研發公共投資僅以6%的速率增長，2012年德國政府投資到光伏技術研發中的資金僅為74.7萬美元，不到美國政府當年光伏技術研發資金的1/302010年4月，德國內閣通過“加強德國光伏產業競爭力”文件，計劃在未來3-4年內劃撥1億歐元財政資金，增強德國太陽能產業的技術研發。在減少光伏發電價格補貼的同時增加公共研發資助，反映了德國政府光伏產業創新政策體系強化技術推動型政策工具的一種整體戰略的調整。
?。ㄈ┤毡竟夥a業創新政策
日本光伏創新政策結構與美國頗為類似，非常重視技術推動型政策工具在促進產業創新中的作用。2000年以來，日本政府持續加大對光伏產業公共研發投入，平均每年投入將近1.2億美元用于光伏技術的開發。同時快速調整其國內知識產權制度，以加快布局“綠色技術”申請。2009年11月起，日本將“綠色申請”列入專利加速審查體系，將原來的初審時間縮短到2個月，將第一次實質審查的時間從29個月縮短到了2.1個月，從而大幅度縮減了綠色專利的審查周期。同時日本綠色專利還可以優先實審、優先復審。
日本從1994年開始實行住宅光伏推廣計劃，采取用戶補貼政策，對安裝光伏系統的資本成本提供將近50%補貼，該計劃使得日本光伏市場在12年間不斷擴大，但是該計劃于2005年宣告結束，使得日本市場經歷了3年的劇烈波動。為了抑制日本光伏市場的下降趨勢，日本2009年重新恢復對住宅光伏系統進行投資補貼，以48日元/千瓦時（約為現行民用電價的2倍）收購家庭光伏電力的剩余部分，該政策實行期暫定10年。同時日本還匹配了稅收減免、可再生能源配額制、強制上網電價、綠色電力證書制度和太陽能電力回收機制等。
（四）中國光伏產業創新政策
光伏技術早在19$0年代就開始零星進入中國三大主要科技計劃—科技支撐計劃、“863”和“973”等計劃之列，但是整體資助規模遠不及美國、德國和日本。2000-2004年間，中國三大科技計劃每年投入到光伏產業的研發資金僅有5.24萬美元，不到同期美國和日本研發投入的1/15，約為德國的1/l002008年之后政府有意加大光伏產業的公共研發投資，2011年和2012年中國三大科技計劃對光伏技術的研發投入分別達到150萬和132萬美元，超過了同期的德國，略低于日本，但僅為同期美國光伏技術研發投資的1/2。
在需求拉動型政策工具領域，2000年以來，國家發改委分別啟動了“光明工程”、“送電到鄉”工程和北京奧運會光伏系統等光伏發電建設項目，但是項目規模非常小，中國光伏產業創新更多依賴于同期歐洲市場和需求面政策的拉動。2009年世界經濟危機之后，歐洲主要國家紛紛降低光伏產業補貼力度、同時對中國光伏產業出口實行反傾銷、反補貼調查，限制中國光伏產品進口，對于中國國內光伏產業發展形成了巨大挑戰，迫使中國政府加大國內光伏產業支持和市場應用。國家發改委先后出臺了特許權招標項目、太陽能屋頂計劃、金太陽工程和類似于德國的標桿電價等一系列光伏發電建設項目，這些項目在光伏技術的示范、推廣和應用方面發揮了重要作用。2013年國內光伏新增裝機容量達到11.37吉瓦，躍居為當年新增裝機容量最大的國家。但是這并沒有從根本上扭轉中國光伏“兩頭在外”、以制造鏈為核心的產業創新模式，中國光伏制造產業仍然一半以上依賴于出口。
政策工具、政策組合與光伏產業創新績效
政策工具選擇及組合結構的不同都將對創新收益產生不同的影響?；诿绹⒌聡?、日本、中國和其他經合組織（DECD）國家的光伏產業數據分析，我們進一步探討不同類型政策工具對于光伏產業技術創新的作用，可以發現：政府的技術推動型政策有利于光伏產業技術創新。如圖5所示，政府在光伏產業的公共研發投入越多，該國占全球光伏產業專利數量的比例越高；政府公共研發投入越少，該國占全球光伏產業專利數量的比例越低。
美國光伏創新政策的核心是技術推動型政策工具。美國政府非常重視產業基礎和共性技術研發，持續加大光伏產業的公共研發投入和公共研發平臺建設。2001年，美國政府光伏產業技術公共研發投資為8141萬美元，2011年增長到39.6億美元，年平均增長率高達39%02008年以來，美國模仿國防領域的國防高級研究計劃局計劃（DARPA）和航空航天領域的曼哈頓計劃，新建能源前沿研究中心、能源高級研究計劃局（ARPA-E）和能源創新軸心等機構，集中進行能源領域先進和前沿技術的研發和示范。為加快綠色技術的流通和商業化，美國進一步修改國內專利審查程序，將綠色專利審查周期壓縮到12個月。
美國光伏產業創新的需求拉動型政策工具包括電價補貼、光伏投資稅收減免、加速折舊、綠色電力、凈計量電價等，目前需求拉動型政策主要分散在州政府層面，政策協同度很低。截至2010年，總共有29個州執行了可再生能源配額制度、43個州實行了凈計量電價政策、37個州執行投資補貼/電價補貼、26個州對光伏發電實行稅收優惠。聯邦政府主要采用投資稅收減免和可再生能源貸款擔保政策。前者因為須經國會周期性的審核，政策穩定性差，難以發揮穩定的市場激勵作用；而后者在實踐中己然折戟而終。近年來，美國政府轉向了貿易管制型政策工具的應用，通過反傾銷、反補貼的貿易政策，封閉國內光伏市場，限制進口，以支持和保護國內綠色制造產業的發展。
?。ǘ┑聡夥a業創新政策
德國在沒有自然察賦優勢的前提下發展出了全球最大的光伏市場，其政策的核心是長期和穩健的需求拉動型政策工具，包括固定上網電價政策、稅收減免、貸款擔保和低息貸款等，其中以固定上網電價政策最為突出，該政策給予光伏發電為期20年、0.450.62歐刀度的補貼，極大地穩定了企業的市場預期，刺激了德國國內光伏市場的爆炸式增長。由于光伏組件價格迅速降低，德國在2010年分別兩次下調電價補助費率，但仍然保持了這一政策的穩健性，使得德國光伏累計裝機容量始終位于世界前列。
德國光伏產業的技術推動型政策工具相對薄弱。2000-2012年，德國光伏技術研發公共投資僅以6%的速率增長，2012年德國政府投資到光伏技術研發中的資金僅為74.7萬美元，不到美國政府當年光伏技術研發資金的1/302010年4月，德國內閣通過“加強德國光伏產業競爭力”文件，計劃在未來3-4年內劃撥1億歐元財政資金，增強德國太陽能產業的技術研發。在減少光伏發電價格補貼的同時增加公共研發資助，反映了德國政府光伏產業創新政策體系強化技術推動型政策工具的一種整體戰略的調整。
?。ㄈ┤毡竟夥a業創新政策
日本光伏創新政策結構與美國頗為類似，非常重視技術推動型政策工具在促進產業創新中的作用。2000年以來，日本政府持續加大對光伏產業公共研發投入，平均每年投入將近1.2億美元用于光伏技術的開發。同時快速調整其國內知識產權制度，以加快布局“綠色技術”申請。2009年11月起，日本將“綠色申請”列入專利加速審查體系，將原來的初審時間縮短到2個月，將第一次實質審查的時間從29個月縮短到了2.1個月，從而大幅度縮減了綠色專利的審查周期。同時日本綠色專利還可以優先實審、優先復審。
日本從1994年開始實行住宅光伏推廣計劃，采取用戶補貼政策，對安裝光伏系統的資本成本提供將近50%補貼，該計劃使得日本光伏市場在12年間不斷擴大，但是該計劃于2005年宣告結束，使得日本市場經歷了3年的劇烈波動。為了抑制日本光伏市場的下降趨勢，日本2009年重新恢復對住宅光伏系統進行投資補貼，以48日元/千瓦時（約為現行民用電價的2倍）收購家庭光伏電力的剩余部分，該政策實行期暫定10年。同時日本還匹配了稅收減免、可再生能源配額制、強制上網電價、綠色電力證書制度和太陽能電力回收機制等。
（四）中國光伏產業創新政策
光伏技術早在19$0年代就開始零星進入中國三大主要科技計劃—科技支撐計劃、“863”和“973”等計劃之列，但是整體資助規模遠不及美國、德國和日本。2000-2004年間，中國三大科技計劃每年投入到光伏產業的研發資金僅有5.24萬美元，不到同期美國和日本研發投入的1/15，約為德國的1/l002008年之后政府有意加大光伏產業的公共研發投資，2011年和2012年中國三大科技計劃對光伏技術的研發投入分別達到150萬和132萬美元，超過了同期的德國，略低于日本，但僅為同期美國光伏技術研發投資的1/2。
在需求拉動型政策工具領域，2000年以來，國家發改委分別啟動了“光明工程”、“送電到鄉”工程和北京奧運會光伏系統等光伏發電建設項目，但是項目規模非常小，中國光伏產業創新更多依賴于同期歐洲市場和需求面政策的拉動。2009年世界經濟危機之后，歐洲主要國家紛紛降低光伏產業補貼力度、同時對中國光伏產業出口實行反傾銷、反補貼調查，限制中國光伏產品進口，對于中國國內光伏產業發展形成了巨大挑戰，迫使中國政府加大國內光伏產業支持和市場應用。國家發改委先后出臺了特許權招標項目、太陽能屋頂計劃、金太陽工程和類似于德國的標桿電價等一系列光伏發電建設項目，這些項目在光伏技術的示范、推廣和應用方面發揮了重要作用。2013年國內光伏新增裝機容量達到11.37吉瓦，躍居為當年新增裝機容量最大的國家。但是這并沒有從根本上扭轉中國光伏“兩頭在外”、以制造鏈為核心的產業創新模式，中國光伏制造產業仍然一半以上依賴于出口。
政策工具、政策組合與光伏產業創新績效
政策工具選擇及組合結構的不同都將對創新收益產生不同的影響?；诿绹⒌聡?、日本、中國和其他經合組織（DECD）國家的光伏產業數據分析，我們進一步探討不同類型政策工具對于光伏產業技術創新的作用，可以發現：政府的技術推動型政策有利于光伏產業技術創新。如圖5所示，政府在光伏產業的公共研發投入越多，該國占全球光伏產業專利數量的比例越高；政府公共研發投入越少，該國占全球光伏產業專利數量的比例越低。
然而市場拉動型政策工具對光伏產業的技術創新，沒有顯著性作用。如圖6所示，國內光伏市場應用規模與該國占全球光伏專利數量的比例之間甚至可能是負相關，即國內市場規模越大，該國占全球光伏專利數量的比例越小。極端案例是德國，其累計裝機容量占世界的39%，但是其光伏專利申請卻僅占全球的6%左右，大規模的市場應用并沒有帶動相應比例的技術創新。
傳統觀點認為需求拉動型政策工具可以在傳統能源技術主導的市場空間中，為新興清潔能源技術創造縫隙市場，提高企業利潤和創新收益，從而激勵更多的企業進行清潔能源技術創新。然而從光伏產業來看，需求拉動型政策工具并沒有表現出對國家光伏產業創新能力的拉動效應。一方面可能是因為在全球化和開放經濟條件下，需求拉動型政策工具的效應“外溢”，即其創造的市場被其他國家的企業或者產業分享，而未能惠及本國企業的創新。另一方面相對于傳統能源技術，光伏技術屬于破壞式創新，而且處于產業發展的早期，更容易對技術推動型政策工具，而非需求拉動型政策工具做出響應。此外，政策的時滯，企業技術研發動力缺乏、不愿將市場盈利轉換成技術研發資金等也都可能削弱需求拉動型政策工具的效應。
不同光伏產業政策工具對于國家光伏產業創新作用的差異將更有力于解釋主要國家光伏產業創新模式不同。美國和日本的光伏產業以技術推動型政策工具為主，保證了光伏產業基礎和共性技術研發，有效地激勵了企業等創新主體在光伏產業領域投入，同時保護性貿易管制政策形成封閉的國內市場，限制了需求拉動型政策效應的外溢，使美國和日本最終形成了以技術鏈條為主導的產業創新模式。德國具有強勁的需求拉動型政策工具，但是在全球化背景下，德國的需求拉動型政策工具對創新的效應被其他國家分享，同時技術拉動型政策工具配套不足，使得德國雖然擁有世界上最大的光伏市場，但是其光伏技術創新能力卻低于美國和日本等。中國的光伏產業創新政策在技術拉動和需求推動型政策工具方面，無論是政策多樣性，還是政策強度都遠不及美國、德國和日本，制約著中國光伏產業創新能力的提升。
結論與思考
雖然具有相同的清潔能源發展目標和動機，但是美國、德國、日本和中國等主要國家在清潔能源創新過程中卻呈現出各具特色的模式，背后的根本原因是國家光伏產業創新政策工具的選擇和組合不同。美國和日本以強技術推動型政策工具和保護性市場需求型政策工具的配合，塑造了兩國以技術研發鏈為主導的創新模式。大規模、開放式需求拉動型政策工具和弱技術推動型政策工具的組合，導致德國雖然具有世界上最大的光伏市場應用，但是技術創新能力卻遠遜于美國和日本。而中國的光伏產業則受制于弱技術推動型政策工具和弱市場拉動型政策工具，不得不處于產業創新價值鏈的最低端。
不同類型政策工具對清潔能源產業技術創新的作用效應各有不同。在光伏產業過去的創新歷程中，對產業基礎和共性技術研究的支持相對于市場培育在清潔能源產業創新過程中發揮了更為強勁作用；而政策外溢性、產業發展階段、政策時滯、企業創新動力不足限制了需求拉動型政策工具對于清潔能源技術創新的效應。同時，產業生命周期也會影響到不同類型政策工具對于清潔能源技術創新的作用。相對于傳統能源技術而言，清潔能源技術通常屬于破壞式創新技術，在其產業發展初期，技術推動型政策工具更有利于清潔能源技術創新，隨著技術和產業逐漸成熟，需求拉動型政策的效應將會提升。因此根據產業創新階段的不同，合理匹配技術推動和需求拉動型政策工具及其組合是整個創新過程的關鍵。
政策工具和政策組合的績效差異為中國和世界光伏產業創新政策的科學化和合理化提出了新的挑戰和要求。面對經濟危機以及國際貿易保護，中國政府不斷強化國內光伏政策支持力度，通過密集的需求拉動型政策工具刺激國內光伏市場的迅猛擴張，2013年中國光伏新增裝機容量達到11.3吉瓦，一躍而成為當年新增裝機容量最多的國家。而與此同時，中國政府在光伏產業基礎和共性技術研發上的投入卻呈逐年遞減的趨勢，呈現出與美國、德國和日本相反的趨勢。從產業政策的角度來看，國內光伏市場的迅速擴張可以最大限度地化解光伏產業發展困境；然而從激勵技術創新的角度來看，中國光伏產業政策工具組合的調整未必能有效地激勵整個國家產業創新能力和長遠國際競爭能力的提升。未來中國光伏產業的發展依賴于更加合理審慎的政策組合結構。
從全球層面來看，需求拉動型政策工具外溢性的存在將會導致未來全球新能源需求拉動型政策工具供給的不足，并引發愈演愈烈的新能源產業貿易保護主義。在開放的經濟條件下，民族國家需求拉動型政策工具具有外部性，其創新績效可能外溢，理性的國家主體將減少需求拉動型政策工具的采用，減少清潔能源需求市場的供給，或者通過貿易保護主義政策降低和最小化清潔能源市場的外溢效應，從而引發國際貿易爭端。2013年以來全球范圍內圍繞著光伏和風能等產業產生的貿易保護主義即是這一全球新能源產業創新政策困境的反映。因此從全球低碳治理和科技治理的角度出發，如何通過合理的政策和制度設計，保證全球新能源產業的需求拉動型政策工具的充分供給，并協調不同國家之間新能源需求市場之間的協調和配合，最大化全球新能源產業技術創新，也應該成為未來全球低碳治理理論和政策關注的議題之一。
不同光伏產業政策工具對于國家光伏產業創新作用的差異將更有力于解釋主要國家光伏產業創新模式不同。美國和日本的光伏產業以技術推動型政策工具為主，保證了光伏產業基礎和共性技術研發，有效地激勵了企業等創新主體在光伏產業領域投入，同時保護性貿易管制政策形成封閉的國內市場，限制了需求拉動型政策效應的外溢，使美國和日本最終形成了以技術鏈條為主導的產業創新模式。德國具有強勁的需求拉動型政策工具，但是在全球化背景下，德國的需求拉動型政策工具對創新的效應被其他國家分享，同時技術拉動型政策工具配套不足，使得德國雖然擁有世界上最大的光伏市場，但是其光伏技術創新能力卻低于美國和日本等。中國的光伏產業創新政策在技術拉動和需求推動型政策工具方面，無論是政策多樣性，還是政策強度都遠不及美國、德國和日本，制約著中國光伏產業創新能力的提升。
結論與思考
雖然具有相同的清潔能源發展目標和動機，但是美國、德國、日本和中國等主要國家在清潔能源創新過程中卻呈現出各具特色的模式，背后的根本原因是國家光伏產業創新政策工具的選擇和組合不同。美國和日本以強技術推動型政策工具和保護性市場需求型政策工具的配合，塑造了兩國以技術研發鏈為主導的創新模式。大規模、開放式需求拉動型政策工具和弱技術推動型政策工具的組合，導致德國雖然具有世界上最大的光伏市場應用，但是技術創新能力卻遠遜于美國和日本。而中國的光伏產業則受制于弱技術推動型政策工具和弱市場拉動型政策工具，不得不處于產業創新價值鏈的最低端。
不同類型政策工具對清潔能源產業技術創新的作用效應各有不同。在光伏產業過去的創新歷程中，對產業基礎和共性技術研究的支持相對于市場培育在清潔能源產業創新過程中發揮了更為強勁作用；而政策外溢性、產業發展階段、政策時滯、企業創新動力不足限制了需求拉動型政策工具對于清潔能源技術創新的效應。同時，產業生命周期也會影響到不同類型政策工具對于清潔能源技術創新的作用。相對于傳統能源技術而言，清潔能源技術通常屬于破壞式創新技術，在其產業發展初期，技術推動型政策工具更有利于清潔能源技術創新，隨著技術和產業逐漸成熟，需求拉動型政策的效應將會提升。因此根據產業創新階段的不同，合理匹配技術推動和需求拉動型政策工具及其組合是整個創新過程的關鍵。
政策工具和政策組合的績效差異為中國和世界光伏產業創新政策的科學化和合理化提出了新的挑戰和要求。面對經濟危機以及國際貿易保護，中國政府不斷強化國內光伏政策支持力度，通過密集的需求拉動型政策工具刺激國內光伏市場的迅猛擴張，2013年中國光伏新增裝機容量達到11.3吉瓦，一躍而成為當年新增裝機容量最多的國家。而與此同時，中國政府在光伏產業基礎和共性技術研發上的投入卻呈逐年遞減的趨勢，呈現出與美國、德國和日本相反的趨勢。從產業政策的角度來看，國內光伏市場的迅速擴張可以最大限度地化解光伏產業發展困境；然而從激勵技術創新的角度來看，中國光伏產業政策工具組合的調整未必能有效地激勵整個國家產業創新能力和長遠國際競爭能力的提升。未來中國光伏產業的發展依賴于更加合理審慎的政策組合結構。
從全球層面來看，需求拉動型政策工具外溢性的存在將會導致未來全球新能源需求拉動型政策工具供給的不足，并引發愈演愈烈的新能源產業貿易保護主義。在開放的經濟條件下，民族國家需求拉動型政策工具具有外部性，其創新績效可能外溢，理性的國家主體將減少需求拉動型政策工具的采用，減少清潔能源需求市場的供給，或者通過貿易保護主義政策降低和最小化清潔能源市場的外溢效應，從而引發國際貿易爭端。2013年以來全球范圍內圍繞著光伏和風能等產業產生的貿易保護主義即是這一全球新能源產業創新政策困境的反映。因此從全球低碳治理和科技治理的角度出發，如何通過合理的政策和制度設計，保證全球新能源產業的需求拉動型政策工具的充分供給，并協調不同國家之間新能源需求市場之間的協調和配合，最大化全球新能源產業技術創新，也應該成為未來全球低碳治理理論和政策關注的議題之一。
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