為了贏得未來產業發展先機、搶占世界科技和產業競爭的制高點，世界主要國家和地區紛紛加強了對未來產業的謀劃布局。本文通過對美國、歐盟、德國、英國、日本等主要經濟體推出的相關政策梳理總結發現，這些經濟體都是立足本國（地區）的優勢領域、產業特色等，圍繞量子科學、人工智能、未來網絡、生命健康、新能源、新材料、空天海洋等從不同方向切入和著力。加大突破性技術和硬科技領域的研發投入、培育和吸引多層次人才、完善科技基礎設施、強化科技政策和產業政策的作用幾乎成為主要經濟體共同采取的戰略舉措。

 

　　借鑒發達經濟體的經驗，我國推動未來產業的發展應該在洞察全球未來產業布局和發展態勢的基礎上，充分發揮我國的體制優勢，從提升科技研發水平、研發效能、研發投入、基礎設施、人才培育等方面持續發力，為未來產業發展營造良好的環境。

 

　　隨著新一輪科技革命和產業變革的深入演進，為了贏得未來產業發展先機、搶占世界科技和產業競爭的制高點，世界主要經濟體紛紛加強了對未來產業的謀劃布局，出臺相關發展戰略，加大支持和投入力度。各主要經濟體雖在未來產業大方向上表現出一致性，但在重點領域選擇、扶持政策舉措等方面各有特色。

 

　　一、美國：超前布局，確保在未來產業領域的全球領導地位

 

　　科技革命往往會改變國家間的競爭格局，美國作為超級大國，長期在科技、經濟以及軍事等方面處于世界領先地位。近年來，面對不斷增強的國際競爭壓力以及美國以制造業為代表的國家競爭力的下滑和不斷激化的國內矛盾，為了在新一輪科技革命和產業變革中確保在技術和創新方面的領導地位，美國加快了對未來產業布局的步伐。

 

　　（一）主要戰略部署

 

　　2019年2月，美國白宮科技政策辦公室（OSTP）發布《美國將主導未來產業》，提出了聯邦政府推動新技術發展的政策理念。美國將發揮獨特的研發生態系統優勢，重點發展量子信息科學（QIS）、人工智能（AI）、先進通信網絡/5G、先進制造和生物技術五個領域（見表1），以及支撐未來產業發展的未來計算生態系統和未來產業發展實現的遠程車輛自動駕駛技術。2020年美國總統科技顧問委員會（PCAST）發布的《關于加強美國未來產業領導地位的建議》，提議通過與政府機構、工業界和學術界協作，將基礎研究的成果與早期應用相結合，強化未來產業發展。同年，由美國兩黨參議員組成的團體提出的《2020年未來產業法案》（Industries of the Future Act of 2020），要求確保在人工智能、量子信息科學、生物技術、下一代無線網絡和基礎設施、先進制造、合成生物學等未來產業的聯邦研發投入，以保持美國在全球經濟的領導地位。2020年10月，美國國務院發布《關鍵與新興技術國家戰略》，明確了20項為保持美國全球領導力而需要重點發展的關鍵與新興技術清單，該報告雖然沒有明確提及“未來產業”，但所提及的高級計算、人工智能、自主系統、量子信息科學等都屬于未來產業的范疇。2021年1月PCAST發布的《未來產業研究所：美國科學與技術領導力的新模式》提出，著力打造未來產業新型研發模式、管理結構和運營機制等，推動美國基礎、應用研究和未來技術的商業化產業化進程。上述一系列戰略舉措的密集出臺，為美國強化未來產業的全球領導地位提供了重要保障。

 

　　美國未來產業的戰略布局不僅關注新興科學技術發展，而且重點在于利用科學技術支持經濟、能源、健康等國家戰略需求，期待通過未來產業交叉融合帶來更為先進的生產工具和生產技術，產生明顯的溢出效應和積極的正外部性，持續帶動上下游產業增長升級，帶動教育、醫療、交通和通信等重要領域的革命性變化，從而鞏固美國在未來產業領域的領導地位。

 

　　（二）支持未來產業發展的主要舉措

 

　　OSTP指出，美國將統籌協調政府各個部門，由聯邦政府、企業、院校和科研機構共同參與，加大對新興技術群投入，從基礎研究和發展、勞動力發展、寬松監管和國際參與四個方面布局美國未來產業。如表2所示，近幾年美國通過發布各項發展戰略、行動計劃、政策指引等功能性產業政策，指導科研投入、人才吸引、基礎設施建設等環節，引導創新資源聚集，營造了有利于未來產業發展的政策環境，使美國未來產業核心競爭力不斷增強。

 

　　1.加大對人工智能、量子信息科學等重點領域的投入力度

 

　　美國在2020—2023財年研發預算優先領域備忘錄中，均明確表示將人工智能、量子信息科學等未來產業作為國家科技發展的優先領域（見表3）。拜登競選時表示，將在四年內提供3000億美元的聯邦研發資金，大力促進美國先進材料、生物技術等科技產業發展。2021年美國眾議院科學委員會在提出的《NSF未來法案》中計劃向未來產業領域投入726億美元。美國國會發布《無盡前沿法案》，計劃五年之內投放1100億美元，支持量子信息科學、人工智能等新興技術群基礎和應用研究、商業化、教育培訓等項目。

 

　　以量子信息科學（QIS）領域為例，美國能源部（DOE）、美國國家標準與技術研究院（NIST）和美國國家科學基金會（NSF）是QIS主要的資助機構，近年來QIS研發投入不斷增加。NIST計劃2019—2023年每年投入8000萬美元支持其基礎研究、應用研究、基礎設施建設、人才培養等活動；NSF資助開展量子信息科學與工程的基礎研究、教育計劃，建立2-5個多學科量子研究中心，在2019—2023財年度為每個中心的撥款不超過1000萬美元；DOE資助建立2-5個QIS研究中心進行基礎研究，在2019—2023財年度為每個中心的撥款不超過2500萬美元。

 

　　2.完善教育體制，培育和引進多層次人才

 

　　科技創新競爭的本質是人才競爭，美國經濟的繁榮離不開其強大的人才隊伍支撐。從20世紀50年代開始，美國多次修改《移民法》，規定任何國籍、信仰、種族以及性別的高技能人才可以不受限制地享受各項政策優惠措施和優先移民美國的權利。根據2022年QS世界大學排名，麻省理工學院連續十年排名第一，前10名中有一半學校來自美國，其完善的高等教育體制、先進的教育理念和教育方式，培養和吸引了大批兼具較強理論和實踐能力的未來社會發展所需的人才為美國工作。

 

　　除高等教育外，美國從中學到大學的各項CTE項目、兩年制社區學院等職業教育也系統開展STEM教育，增加科學、技術、工程、數學等項目，提供商業管理、軟件設計、自動化等課程，培養了一批具有批判性思維和創新技能的高技能技術工人。2018年美國政府發布《美國學徒制擴張任務》，對1619年傳入美國的學徒制度進行改革，聯邦政府從教育與資格認證兩方面吸引企業引入學徒制，并專門創建基于學徒制的數據平臺，幫助求職者迅速了解其感興趣的行業相關的學徒計劃，采用“工學結合”的方式為工人提供更多機會獲得基于能力的行業認可的資格證書，將技能工人與需要他們的未來行業相匹配。

 

　　3.強化新型基礎設施建設支撐未來產業發展

 

　　《美國將主導未來產業》報告將人工智能、先進制造、量子信息科學技術、5G四大關鍵技術領域視為美國新型基礎設施。科技和技術基礎設施作為激發技術創新與應用，推動產業高質量發展的基石，美國高度重視其建設。2009年奧巴馬政府出臺《美國復蘇與再投資法案》，投資1200億美元用于科學研究、基礎設施以及實驗室大型儀器設備的更新。2018年特朗普政府發布《美國重建基礎設施立法綱要》，重點投資建設5G通信基站、寬帶網絡、大數據等基礎設施，加大高速互聯網技術等新興技術的研發和應用，搶占未來產業布局戰略制高點。2021年拜登政府再次簽署《基礎設施投資和就業法案》，旨在布局電網和寬帶網絡等基礎設施建設領域最具戰略性、最有效的投資。

 

　　近年來，美國能源部提出實施“前路計劃”，設立“百億億次計算項目”，部署百億億次超級計算機，解決并行性、內存和存儲問題，為推進基礎設施建設提供運算支撐；在南達科他州開工建設長基線中微子設施，開展地下深層中微子試驗場所。為提高國家生物安全，美國新建5家生物安全四級實驗室，包括美國國家過敏和傳染病研究所、加爾維斯頓國家實驗室、美國國家生物衛生分析與對策中心等。在人工智能領域，美國發布《國家人工智能研發戰略規劃》，提出要開發人工智能共享數據集和測試環境平臺，開發開源軟件庫和工具集等。現階段美國技術基礎設施和創新支持體系已經較為完善，為未來技術和技能積累，把握新一輪科技革命和未來產業變革趨勢積累了顯著優勢。

 

　　二、歐盟：布局未來產業，鞏固和提升全球競爭力

 

　　近年來，隨著新一代技術的發展，歐盟為了鞏固和提升國際競爭力，振興歐盟經濟，相繼在人工智能、量子技術、自動駕駛、生物科技、低碳技術、數字健康、氫技術、新一代通信、空天科技、納米技術等領域布局。

 

　　（一）主要戰略部署

 

　　歐盟委員會于2019年發布《加強面向未來歐盟產業戰略價值鏈報告》，該報告由歐洲共同利益重大項目戰略論壇（IPCEI）專家組擬定，計劃提高歐洲六大戰略性和面向未來產業的全球競爭力和領導力。六大產業包括：互聯且清潔的自動駕駛汽車、氫技術及其系統、智能健康、工業互聯網、低碳產業和網絡安全，從多渠道協同投資、加強政策扶植和提升研發支撐等方面為加強各產業戰略價值鏈提供了政策建議。

 

　　歐盟成員國也紛紛根據本國產業既有優勢和特點，提出差異化的未來產業戰略，確定重點發展的領域。在人工智能領域，2018年5月，法國發布《法國人工智能戰略》，目的是使法國成為人工智能強國。2019年，丹麥政府出臺了《人工智能國家戰略》，提出人工智能的發展能提升丹麥的企業競爭力，并加強公共部門的服務管理能力。在量子信息科學領域，2015年，荷蘭制定了10年期的量子計算發展計劃。2018年，歐盟啟動了10年期的量子技術旗艦項目。在數字技術領域，愛爾蘭發揮自身大數據產業優勢，打造“歐洲數據中心”，重在對區塊鏈、人工智能和物聯網等技術進行研發，提高數據中心安全的優先級，提升其安全指數，以安全性保障愛爾蘭科技發展。在氫能領域，近年來，隨著歐盟對能源轉型和氣候變化的關注度不斷加大，不僅將氫能作為實現“碳中和”、控制氣候變化和發展新能源的目標，而且作為實現經濟結構性轉型、為后疫情時代注入發展動能的重要路徑，并力爭成為該領域全球的引領力量。2020年7月，歐盟委員會推出《氣候中性的歐洲氫能戰略》，制定了歐盟發展氫能的路線圖，大力促進氫能特別是可再生能源制氫產業的發展以及氫能的廣泛應用。目前，已經有26個成員國加入歐盟牽頭成立的“氫能倡議”，14個成員國將氫能列入國家替代化石能源的政策框架。在航空航天領域，2016年，歐盟發布《歐洲太空戰略》，提出航天科技開發由用戶需求驅動，服務當下的新需求，特別是氣候變化、可持續發展和國防與安全等的需求。2020年3月，歐盟委員會發布《歐洲新工業戰略》，明確提出“尋求民用、航天和國防工業之間的協同作用”。2021年2月，歐盟委員會出臺《民用、國防和航天工業協同行動計劃》政策文件，勾畫了促進歐盟民用、國防和航天工業強大協同發展的具體路線圖，啟動歐盟無人機技術、基于集成量子加密技術的歐盟天基全球安全通信系統、空間交通管理等旗艦項目，促進技術交叉融合。

 

　　（二）支持未來產業發展的主要舉措

 

　　1.為未來技術研發提供長期、多元化的資金支持

 

　　2019年8月，歐盟委員會設立了由成員國出資，規模高達100億歐元的主權財富基金——歐洲未來基金（European Future Fund），致力于對歐盟具有戰略性意義的重要領域的企業進行長期投資，以鼓勵歐洲公司實現對來自美國和歐洲競爭對手的趕超。2021年3月，歐盟委員會發布的《歐洲地平線2021—2024》計劃，歐盟將在未來7年中投入超過955億歐元助力歐盟科技發展。在近三年中主要投資在四個戰略方向：一是通過引領關鍵新興技術、部門和價值鏈的發展，促進開放的戰略自主；二是恢復歐洲的生態系統和生物多樣性，并以可持續的方式管理自然資源；三是使歐洲成為第一個數字化循環、氣候中和可持續的經濟體；四是創建一個更具彈性、包容性和民主的歐洲社會。

 

　　歐盟成員國也同步提出了發展計劃。2020年11月，法國國民議會審議通過了法國高等教育、研究與創新部（MESRI）提交的《2021—2030研究計劃法案》。從研發投入來看，法國政府將在未來十年內以逐年遞增的方式向公共研發領域增加250億歐元的財政預算，以確保2030年實現3%的研發經費投入強度目標。一是逐年提高競爭性基礎研究項目資助規模。以2020財年預算為基準，力爭2027年起實現向法國國家科研署穩定增加10億歐元的目標，將項目資助率由2016年的16%提升至2030年的30%。二是加大對中型科技基礎設施的建設力度，優先學科包括物理、化學、地球科學、生命科學以及與大數據開放和使用相關的領域。三是擴大科研人員規模，在維持現有人員編制的基礎上，允許國家科研機構和高等院校逐年擴編，主要用于招聘技術型人才和研究型“初級教授”（方曉東等，2021）。

 

　　2.優化人才教育，促進人才域內外有序規范流動

 

　　歐盟通過大力加強人才隊伍建設、優化人才教育重點和強化人才域內外流動來培養與未來科技戰略相貼合的人才。例如，法國通過將高等教育和研究創新部門改組融合，實行“大部委”制來統領人才教育和創新，以期在面對國際形勢的深刻變化和日益激烈的大國競爭下提振本國科學研究事業，捍衛國家科技主權以及世界科技強國地位。此外，歐洲各國政府著力于打通人才流動渠道，消除人才流動障礙。一方面通過建立專門的平臺，促進人才有序規范流動；另一方面提升本國學術環境的吸引力，促進人才回流。同時，各國政府利用項目引導，推動人才跨學科、跨行業流動，培養復合型人才。在整個歐洲范圍內，也致力于提高科研一體化水平，促進人才均衡流動（熊纓等，2020）。在《歐盟新產業戰略》中，歐盟還出臺數字化教育行動方案，強調教育與數字平臺的結合，為培養人才提供有力支撐。通過推進教育培訓系統現代化，培養專業人才，支持勞動力市場轉型，及時調整社會保障體系。

 

　　3.加強創新基礎設施建設，制定和完善未來規則

 

　　歐洲通過投資尖端設備、尖端實驗室、未來工業技術平臺等加強創新基礎設施建設，不斷推動創新成果轉化。同時，整體上加強創新環境和創新生態建設，加強各類創新基礎設施的橫向聯系。

 

　　歐盟特別重視制定和完善未來產業規則，通過對規則話語權的掌控，一方面保護本域內相關產業，另一方面試圖領導未來產業。在歐盟委員會出臺的《歐洲人工智能》戰略中，歐盟提出要率先確立合適的人工智能倫理與法律框架，對現有人工智能產品的權責進行規范，深入分析面臨的各項挑戰，也需要相關各方通力合作，并通過歐洲人工智能聯盟出臺具體的人工智能倫理準則（殷佳章等，2020）。在歐盟委員會出臺的《民用、國防和航天工業協同行動計劃》中，歐洲探索航天事業的民用軍用融合模式，與相關利益方密切合作，促進民用與國防混合標準的使用和新規則的制定。在歐洲的新能源戰略中，歐盟通過加強氫能源的基礎設施建設、統一監管規則，積極爭取國際標準制定權和全球領導權，占據全球氫能產業制高點。

 

　　4.轉向保護性產業政策，強化政府的作用

 

　　在歐盟委員會發布的《歐洲新產業戰略》中，歐盟提出了一系列保護性的產業政策，通過強化國家和政府的作用，在外來貿易威脅下對相關行業進行保護，對重點行業進行戰略扶持。在實現手段上，由傳統的主要依靠市場進行自發調節的手段，轉向更加依靠國家直接干預而達成目標的手段。在復雜的內外部環境下，政府作用不斷加強，干預型的產業政策更具保護色彩。

 

　　三、德國：推動突破性創新活動，掌握未來產業主導權和技術主導力

 

　　隨著信息技術和互聯網的發展，全球價值鏈結構發生了深刻的變化，國家間的產業競爭日益加劇，德國在信息化發展方面相對滯后，傳統制造業競爭力下降。同時，全球經濟重心的轉移、逆全球化趨勢的加劇和疫情的沖擊對德國未來產業的戰略布局都提出了新的要求。

 

　　（一）主要戰略部署

 

　　德國在2013年提出“工業4.0”戰略以后，又相繼出臺了《研究與創新為人民——高技術戰略2025》《國家工業戰略2030》《人工智能戰略》等戰略文件，重點圍繞智能制造、基礎科研、人工智能、清潔能源、數字化轉型、數字基礎設施建設等方面對德國未來產業作出戰略部署（見表4）。

 

　　德國政府根據德國的產業基礎和未來預期，在加大基礎科研投入、提升科技實力的基礎上，重點將國家戰略的重心傾向于以下方面：加強數字化基礎設施建設，補齊信息化時代落后短板；鞏固和提升國家工業制造業地位，突破傳統工業困局；聚焦清潔能源發展，成為氫能技術的領導者。

 

　　（二）支持未來產業發展的主要舉措

 

　　1.以加大基礎科研和重點領域的投入維持德國在全球科技領域的領先地位

 

　　在基礎科研的投入上，根據“HTS2025”，聯邦政府在財政上設定了新的研發和具體的投入目標，計劃到2025年實現聯邦研發投入占GDP的比例達3.5%。同時，調整了“高技術戰略”的計劃編制方式和內容，更加注重對數字化潛力的開發以及研發成果向高質量產品和工藝的轉化，也更加注重加強不同政府部門間的協同配合。通過“HTS2025”，德國希望保持在全球科技領域的領先地位，并做到更好。

 

　　德國針對新冠疫情對經濟的影響，通過大力投入未來產業刺激經濟復蘇。在重點戰略的投入中，德國重點關注新能源投入，以“綠氫”作為其能源轉型的方向主要在于德國氫氣產能基礎良好，大約占到全球總量的20%。在實施中，德國總投資90億歐元大力支持“綠氫”的發展，并計劃到2030年重塑歐洲與國家市場。在人工智能和量子領域投資70億歐元用于超級計算機、量子計算機等技術的研發。此外，德國還通過藥物和疫苗的研發以及有效數據的使用來抗擊疫情沖擊，投資95億歐元用于疫苗研發、改善醫療條件等，投資100億歐元于聯邦政府數據戰略，用于電子政務系統、5G通信、6G通信等的建設和研發。

 

　　2.強化政府干預，構建促進未來產業發展的制度框架

 

　　在《國家工業戰略2030》中，德國有針對性地扶持各大重點工業領域，力圖保持其先進工業制造的全球核心競爭力。首先，在新能源、人工智能、自動駕駛等關鍵領域，運用包括政府補貼、援助甚至是接管重要企業的方式深度參與相關產業發展，同時進一步完善利于企業發展的制度框架，改善國內營商環境。其次，全面鼓勵創新，增加研發支持力度。活躍市場，以充分調動私人資本用于人工智能、數字化、生物科技、納米技術等領域的研發投入，更加注重打造屬于歐洲自己的數字化基礎設施。然后，維護科技主權，加大對外審查力度，目的在于為外商投資營造一個公平的競爭環境。最后，加大對中小企業的扶持力度，并上升到國家戰略的高度，保護德國中小企業的傳統優勢。德國也計劃到2030年逐步將工業增加值的比重在德國和歐盟分別提高到25%和20%，努力維護德國國內工業產業鏈的完整性，以應對國外風險。

 

　　3.加強基礎設施建設，加快數字化轉型

 

　　德國致力于數字基礎設施建設，在《聯邦政府數據戰略》中，德國政府提出數字化發展的基礎是要創建持續有效的數字化基礎設施，增加創新和負責任的數據使用，提高數據技能并建立數據文化，最終目標是使聯邦政府成為數據使用的世界領導者。在2021年的“國家改革計劃”中，德國政府在應對主要宏觀經濟挑戰的舉措中多次提到數字化轉型，包括：①加大數字化轉型投資；②推動對數字基礎設施的投資，挖掘數字化潛力；③戰略性地塑造數字化，支持中小企業進行數字化轉型；④利用數字化實現能源轉型等。數字化轉型幾乎貫穿未來產業布局的各個方面，德國也越來越注重數字化的發展，幫助解決社會問題。

 

　　4.強化人才培養和人才儲備

 

　　德國加強對教育的投資，改善教育的基礎設施和提升教育的質量。德國重視產學研的合作，通過建立孵化中心，實現人才在大學、科研機構、企業間的流動，促進產學研深度交流（蘇錚等，2021）。德國還組建學術國際網絡（GAIN）等，面向國外工作的德裔學者，為他們提供德國就業相關的政策信息、工作崗位、資助機會等，通過打通國際交流渠道，鼓勵德國人才回流來強化本國人力資源。