黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)發(fā)利用。習(xí)近平總書(shū)記指出，“數(shù)據(jù)是新的生產(chǎn)要素，是基礎(chǔ)性資源和戰(zhàn)略性資源，也是重要生產(chǎn)力”。黨的二十屆三中全會(huì)高度關(guān)注數(shù)據(jù)要素，提出“建設(shè)和運(yùn)營(yíng)國(guó)家數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施，促進(jìn)數(shù)據(jù)共享”“培育全國(guó)一體化技術(shù)和數(shù)據(jù)市場(chǎng)”。地方層面，2020年上海、江蘇、浙江等8個(gè)地區(qū)組織開(kāi)展為期兩年的公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)發(fā)利用試點(diǎn)工作，取得了預(yù)期效果；全國(guó)公共數(shù)據(jù)開(kāi)放水平也在不斷提高，開(kāi)放公共數(shù)據(jù)集數(shù)量持續(xù)增長(zhǎng)；部分有條件的地區(qū)、部門(mén)開(kāi)展了公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)實(shí)踐。但總體來(lái)看，公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)發(fā)利用還面臨著思想認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一、安全權(quán)責(zé)不清晰及開(kāi)發(fā)動(dòng)力不充沛等諸多挑戰(zhàn)。針對(duì)這些突出問(wèn)題，國(guó)家層面亟需加強(qiáng)政策引導(dǎo)，完善制度規(guī)則，加快公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)發(fā)利用。

2024年10月9日，《中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加快公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)發(fā)利用的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）公開(kāi)發(fā)布。《意見(jiàn)》是中央層面首次對(duì)公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)發(fā)利用進(jìn)行系統(tǒng)部署，是貫徹落實(shí)黨的二十屆三中全會(huì)精神的重要舉措，也是我國(guó)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度建設(shè)的重要內(nèi)容，對(duì)公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)發(fā)利用具有里程碑意義。該文件以促進(jìn)公共數(shù)據(jù)合規(guī)高效流通使用為主線，以提高資源開(kāi)發(fā)利用水平為目標(biāo)，以“激發(fā)共享開(kāi)放動(dòng)力”和“釋放市場(chǎng)創(chuàng)新活力”雙力齊發(fā)，持續(xù)深化公共數(shù)據(jù)資源供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，以規(guī)范公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)為重要抓手，以擴(kuò)大資源供給、規(guī)范授權(quán)運(yùn)營(yíng)、鼓勵(lì)應(yīng)用創(chuàng)新、營(yíng)造良好環(huán)境、強(qiáng)化組織保障等五措并舉，提出了17項(xiàng)具體措施，打通公共數(shù)據(jù)流通使用雙循環(huán)，充分發(fā)揮公共數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性作用，推動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

在數(shù)據(jù)供給方面，當(dāng)前面臨較嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，特別是公共數(shù)據(jù)資源供給動(dòng)力不足、數(shù)據(jù)質(zhì)量不高等問(wèn)題。《意見(jiàn)》明確了共享、開(kāi)放及授權(quán)運(yùn)營(yíng)三種供給方式，充分體現(xiàn)按“需”施策、因“數(shù)”施策的思路，既滿足不同的開(kāi)發(fā)利用需要，也提出針對(duì)性的管理要求，系統(tǒng)性地解決公共數(shù)據(jù)資源“供得出”的問(wèn)題。一是政務(wù)數(shù)據(jù)共享。推進(jìn)跨層級(jí)、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門(mén)、跨業(yè)務(wù)政務(wù)數(shù)據(jù)共享和業(yè)務(wù)協(xié)同，在滿足政務(wù)部門(mén)依法履職、提升管理和服務(wù)效能的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)政務(wù)數(shù)據(jù)的前置治理和資源匯聚。二是公共數(shù)據(jù)開(kāi)放。通過(guò)建立公共數(shù)據(jù)開(kāi)放需求受理反饋機(jī)制，提高開(kāi)放數(shù)據(jù)的完整性、準(zhǔn)確性、及時(shí)性和機(jī)器可讀性，在一定范圍內(nèi)開(kāi)放公共數(shù)據(jù)并提高可用性。三是公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)。要求各地各部門(mén)探索建立公共數(shù)據(jù)分類分級(jí)授權(quán)機(jī)制，采取整體授權(quán)、分領(lǐng)域授權(quán)、依場(chǎng)景授權(quán)等模式，授權(quán)符合條件的運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)開(kāi)展公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)發(fā)、產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)和技術(shù)服務(wù)。《意見(jiàn)》提出了運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)這一概念，對(duì)原始數(shù)據(jù)資源進(jìn)行專業(yè)化加工處理，確保“原始數(shù)據(jù)不出域、數(shù)據(jù)可用不可得”，通過(guò)數(shù)據(jù)服務(wù)能力打造，促進(jìn)數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)面向市場(chǎng)持續(xù)供給。

在數(shù)據(jù)需求應(yīng)用方面，當(dāng)前也面臨有效需求不足的問(wèn)題，特別是有經(jīng)濟(jì)價(jià)值的應(yīng)用場(chǎng)景十分有限。《意見(jiàn)》中從豐富數(shù)據(jù)應(yīng)用場(chǎng)景、推動(dòng)區(qū)域數(shù)據(jù)協(xié)作、加強(qiáng)數(shù)據(jù)服務(wù)能力建設(shè)、繁榮數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展生態(tài)等方面提出具體要求。其中，在豐富數(shù)據(jù)應(yīng)用場(chǎng)景方面，《意見(jiàn)》從兩個(gè)“鼓勵(lì)”和一個(gè)“堅(jiān)持”三個(gè)維度提出要“在市場(chǎng)需求大、數(shù)據(jù)資源多的行業(yè)和領(lǐng)域，拓展應(yīng)用場(chǎng)景”。凸顯應(yīng)用場(chǎng)景導(dǎo)向，加大“數(shù)據(jù)要素×”行動(dòng)力度，鼓勵(lì)經(jīng)營(yíng)主體利用公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)發(fā)產(chǎn)品、提供服務(wù)，推動(dòng)行業(yè)和領(lǐng)域公共數(shù)據(jù)價(jià)值實(shí)現(xiàn)；鼓勵(lì)和支持企事業(yè)單位和社會(huì)組織有條件無(wú)償使用公共數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)公益產(chǎn)品，提供便民利民服務(wù)；支持人工智能政務(wù)服務(wù)大模型開(kāi)發(fā)、訓(xùn)練和應(yīng)用。這充分釋放了鼓勵(lì)企業(yè)利用公共數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)價(jià)值的信號(hào)，為打通數(shù)據(jù)應(yīng)用商業(yè)閉環(huán)、激發(fā)市場(chǎng)創(chuàng)新活力提供了依據(jù)。公共數(shù)據(jù)資源只有與千行百業(yè)深入融合才能發(fā)揮真正的作用，公共數(shù)據(jù)資源如同豐富的原材料，各類數(shù)據(jù)應(yīng)用場(chǎng)景則是將這些原材料點(diǎn)石成金的大熔爐，必須圍繞國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、百姓衣食住行、城市社會(huì)治理、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)等具體化小切口場(chǎng)景為突破，以“降本提質(zhì)增效”為核心，推動(dòng)數(shù)據(jù)利用方式向共享匯聚和應(yīng)用服務(wù)能力并重的方向轉(zhuǎn)變，促進(jìn)多元數(shù)據(jù)融合應(yīng)用，豐富數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)。

細(xì)化運(yùn)營(yíng)要求。《意見(jiàn)》明確要求各地各部門(mén)“加強(qiáng)對(duì)授權(quán)運(yùn)營(yíng)工作的統(tǒng)籌管理，明確數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)，將授權(quán)運(yùn)營(yíng)納入‘三重一大’決策范圍”。《意見(jiàn)》對(duì)數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)、運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)的職責(zé)以及授權(quán)運(yùn)營(yíng)模式給出指導(dǎo)，明確提出“數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)要履行行業(yè)監(jiān)管職責(zé)，指導(dǎo)監(jiān)督運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)依法依規(guī)經(jīng)營(yíng)”，“運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)要落實(shí)授權(quán)要求，規(guī)范運(yùn)營(yíng)行為，面向市場(chǎng)公平提供服務(wù)，嚴(yán)禁未經(jīng)授權(quán)超范圍使用數(shù)據(jù)”。《實(shí)施規(guī)范》明確了“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府、國(guó)家行業(yè)主管部門(mén)可將依法持有的公共數(shù)據(jù)資源”納入授權(quán)運(yùn)營(yíng)范圍，明確了國(guó)家數(shù)據(jù)局、省級(jí)數(shù)據(jù)主管部門(mén)、國(guó)家行業(yè)主管部門(mén)數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)的管理職責(zé)，并將參與公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的主體分為“實(shí)施機(jī)構(gòu)”和“運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)”，分別明確其職責(zé)權(quán)限。

強(qiáng)化資源管理。針對(duì)資源管理，《意見(jiàn)》提出要建立公共數(shù)據(jù)資源登記制度。公共數(shù)據(jù)資源登記是規(guī)范授權(quán)運(yùn)營(yíng)的前提和制度保障，以登記為抓手，摸清家底，更有效地促進(jìn)供需對(duì)接，便于市場(chǎng)發(fā)現(xiàn)高價(jià)值數(shù)據(jù)，催生更多應(yīng)用場(chǎng)景。明確數(shù)據(jù)源頭治理和質(zhì)量監(jiān)督檢查要求，壓實(shí)數(shù)據(jù)提供部門(mén)數(shù)據(jù)治理職責(zé)，努力實(shí)現(xiàn)“一數(shù)一源”及主數(shù)據(jù)管理等；構(gòu)建“數(shù)據(jù)質(zhì)量、環(huán)環(huán)有責(zé)”的動(dòng)態(tài)持續(xù)更新機(jī)制，做好數(shù)據(jù)質(zhì)量監(jiān)督檢查，加強(qiáng)數(shù)據(jù)質(zhì)量事前、事中和事后監(jiān)督檢查，努力做到數(shù)據(jù)質(zhì)量可反饋、使用過(guò)程可追溯、數(shù)據(jù)異議可處置，從而有效提高公共數(shù)據(jù)資源可用性。

推動(dòng)措施落實(shí)。《意見(jiàn)》明確一系列創(chuàng)新激勵(lì)措施，包括優(yōu)化機(jī)構(gòu)編制資源配置、鼓勵(lì)先行先試等。支持有條件的地區(qū)和部門(mén)，探索有數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)職責(zé)的事業(yè)單位轉(zhuǎn)企改制，成立運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)，依法管理。這在一定程度上意味著轉(zhuǎn)企改制后的運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)能夠開(kāi)展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，可以按投入和貢獻(xiàn)取得合理的回報(bào)。這將極大調(diào)動(dòng)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)的積極性，激發(fā)經(jīng)營(yíng)動(dòng)力和運(yùn)營(yíng)活力。此外，《意見(jiàn)》還明確提出要落實(shí)“三個(gè)區(qū)分開(kāi)來(lái)”，鼓勵(lì)和保護(hù)干部擔(dān)當(dāng)作為。

在機(jī)制構(gòu)建方面，《意見(jiàn)》中多處提出要確保公平性、公益性。《意見(jiàn)》對(duì)公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)范圍也進(jìn)行限制，要求運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)不得實(shí)施壟斷行為，不得實(shí)施不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為。這為社會(huì)企業(yè)公平參與公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)發(fā)利用工作提供了基礎(chǔ)保障。促進(jìn)合理定價(jià)，《意見(jiàn)》提出用于公共治理、公益事業(yè)的公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)有條件無(wú)償使用；用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展、行業(yè)發(fā)展的公共數(shù)據(jù)經(jīng)營(yíng)性產(chǎn)品和服務(wù)，確需收費(fèi)的，實(shí)行政府指導(dǎo)定價(jià)管理。這明確了公共數(shù)據(jù)的價(jià)格形成機(jī)制。“確需收費(fèi)的，實(shí)行政府指導(dǎo)定價(jià)管理”主要是在彌補(bǔ)成本的基礎(chǔ)上，支持運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)等相關(guān)方按投入和貢獻(xiàn)取得合理的回報(bào)，這既確保了運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)相關(guān)方取得合理經(jīng)濟(jì)回報(bào)，也保障了公共數(shù)據(jù)公益屬性不發(fā)生根本改變，以維護(hù)公共利益的實(shí)現(xiàn)。

在合規(guī)監(jiān)管方面，《意見(jiàn)》提出一系列合規(guī)管理要求，指導(dǎo)各行業(yè)各地方構(gòu)建規(guī)則體系。如明確提出要“適時(shí)制定公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運(yùn)營(yíng)管理規(guī)定”，各地方各部門(mén)要“明確授權(quán)條件、運(yùn)營(yíng)模式、運(yùn)營(yíng)期限、退出機(jī)制和安全管理責(zé)任”，并明確“數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)要履行行業(yè)監(jiān)管職責(zé)，指導(dǎo)監(jiān)督運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)依法依規(guī)經(jīng)營(yíng)”；明確提出要強(qiáng)化數(shù)據(jù)安全和個(gè)人信息保護(hù)，建立健全工作體系，開(kāi)展公共數(shù)據(jù)利用的安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和應(yīng)用業(yè)務(wù)合規(guī)性審查等安全管理工作。

在公眾監(jiān)督方面，《意見(jiàn)》提出了多種監(jiān)督模式，以實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)發(fā)利用效率與公平的平衡。《意見(jiàn)》提出建立公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運(yùn)營(yíng)信息披露制度，按規(guī)定公開(kāi)授權(quán)對(duì)象、內(nèi)容、范圍和時(shí)限等授權(quán)運(yùn)營(yíng)情況。運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)應(yīng)公開(kāi)數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)能力清單，接受社會(huì)的監(jiān)督。同時(shí)，探索開(kāi)展公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)發(fā)利用績(jī)效考核，鼓勵(lì)通過(guò)第三方評(píng)估、審計(jì)等方式確保公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)發(fā)利用進(jìn)展。

綜上所述，《意見(jiàn)》明確了公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)發(fā)利用的兩大核心動(dòng)力，以授權(quán)運(yùn)營(yíng)機(jī)制打造高效流通利用的內(nèi)外樞紐，并明確了公共數(shù)據(jù)資源合規(guī)開(kāi)發(fā)利用的基本規(guī)則，為各行業(yè)各地方開(kāi)展公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)發(fā)利用工作提供了基本遵循，有助于加快培育以公共數(shù)據(jù)資源為牽引的數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)，推動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)健康有序發(fā)展。