□ “十五五”時期，各地如何立足當地產業基礎，打造有特色、有優勢、有持久競爭力的產業體系，將成為決定經濟發展的關鍵所在。建議各地在“十五五”規劃中，找準產業發展的著力點，從傳統產業轉型升級、新興產業加力擴圍、制造業與服務業融合發展等方面入手，全面優化產業引導和招商引資政策，形成區域有特色、全國一盤棋的產業發展新格局

□ 順應產業趨勢、找準產業新增長點是各地做好產業規劃的重要前提。近年來隨著新技術、新模式、新業態不斷涌現，傳統產業組織形式和產業關系正面臨深刻重塑，產業發展呈現四大新變化：數字經濟催生產業結構呈現“三段式”新特征；傳統產業、新興產業與未來產業可在不同時空上相互轉換；終端需求成為產業發展的重要牽引力；流量成為產業發展的關鍵變量

□ “十五五”期間，建議各地革新產業發展新理念，加速打造地方現代產業體系：一要破釜沉舟，蹚出傳統產業改造升級之路；二要有的放矢，把準新興產業發展的方向盤；三要轉變思路，把發展服務業放在更重要位置；四要遏制“內卷式”無序競爭，以提升產業競爭力為導向開展招商引流；五要消除分歧，提高企業在產業規劃編制中的參與度

產業規劃是“十五五”規劃的核心，也是各地編制規劃時的難點。在“十四五”時期，各地加快推進產業轉型，積極培育新質生產力，我國產業鏈韌性不斷提升，現代化產業體系初步成形。然而，一些地方在產業發展上仍存在一些誤區，產業政策概念化、產業布局趨同化、傳統產業空心化等現象較為突出。“十五五”時期，各地如何立足當地產業基礎，打造有特色、有優勢、有持久競爭力的產業體系，將成為決定經濟發展的關鍵所在。為更好地抓住產業發展的新趨勢和新機遇，建議各地在“十五五”規劃中，找準產業發展的著力點，從傳統產業轉型升級、新興產業加力擴圍、制造業與服務業融合發展等方面入手，全面優化產業引導和招商引資政策，形成區域有特色、全國一盤棋的產業發展新格局。

一、當前地方政府在產業規劃上存在五個方面誤區

近年來各地在推進產業創新發展方面做了大量積極有益的探索，但從總體來看，一些地方在產業發展中仍存在一些誤區，產業規劃的前瞻性和產業政策的引導性均有待提高。

一是產業規劃概念化，產業規劃制定與實際產業布局“兩張皮”的現象較為突出。當前一些地方在發展規劃中都明確提出，新興產業要發展、裝備制造業要升級、傳統產業要改造、民生產業要保障，但實際的產業發展與規劃內容之間卻出現脫節。以“十四五”規劃為例，雖然有21個省份將量子科技納入重點發展規劃，但僅有不足半數的省份發布具體的專項行動方案和制定細項的支持舉措。部分省份在自身不具備發展相關產業基礎的情況下，喊出“搶占未來發展制高點”等口號，具體落地方案卻不見下文，產業規劃制定與實際產業布局間存在較大差距。

二是產業政策趨同化，與當地產業基礎和發展現狀不相匹配。吸收和借鑒其他城市的發展經驗，原本是推動當地產業發展的重要方式之一。但是，近年來，部分地方在產業規劃制定過程中存在過度借鑒的現象。一些中西部地區和欠發達地區省市不顧地方資源稟賦，一味參考東部地區和對標城市的產業方向，導致全國各地產業政策趨同化，產業招商內卷現象進一步加劇。尤其在新興產業領域，各地紛紛加大招商力度，引進大項目，建設產業園區，殊不知新興產業發展對產業鏈生態配套要求較高，單一項目往往難以生存。這種同質化的產業政策極易引發低水平重復建設和項目爛尾問題。

三是過度追求發展高精尖產業，對傳統產業改造升級的重視不足。當前，以新能源、低空經濟及機器人為代表的新興產業是未來產業增長的核心動力，也是各地爭先布局的重點方向。以人形機器人為例，在2025年地方政府工作報告中，有16個省市提及具身智能和人形機器人的相關部署，超10個地方政府建立和籌備人形機器人產業基金。重視新興產業本無可厚非，但近年來部分地方政府在產業布局上呈現出明顯的“追熱點”傾向，對于新概念產業一擁而上，對于傳統產業卻不聞不問，部分傳統企業在改造升級過程中，甚至遭遇地方管理部門“一關了之”，極大打擊了傳統企業的發展信心。傳統產業與新興產業之間并沒有絕對的隔閡，傳統產業通過智能化、數字化轉型也能煥發新活力，蛻變成新興產業。一些地方在產業政策上的過度偏頗，容易陷入新興產業尚未發展起來，傳統產業優勢又喪失的雙重窘境。

四是產業規劃過度重視工業制造業，對服務業發展缺乏具體抓手。過去，在以GDP為核心的發展導向下，各地產業規劃的重點集中在工業制造業領域。一方面，工業化帶動的城市化發展是過去30多年推動我國經濟增長的核心動力；另一方面，制造業發展以投資驅動為主，地方能通過加大項目投資、形成實物工作量，進而推動當地經濟增長，地方政策的引導效應突出。與以往不同，當前我國經濟發展已進入服務業驅動階段，服務業的擴張更注重技術創新和模式創新，投資的直接拉動效應十分有限。然而，各地在制定服務業發展規劃時，往往過于籠統或點到為止，缺乏具體有效的抓手和舉措。

五是產業規劃往往從地方管理部門角度出發，對經營主體需求考慮不足。企業是產業活動的基礎單元，是推動產業創新發展的重要力量，再好的產業規劃也需要依靠企業的生產經營來實現。當前，一些地方在制定產業規劃時，還是習慣性地從本位主義出發，確定當地的重點產業方向和布局，而沒有切實考慮企業主體的需求，容易出現產業規劃方向與實際企業聚集程度之間的背離。例如，人才、技術、數據等現代要素的獲取難易程度和成本高低已成為影響企業布局的核心因素，但部分地方沒有意識到企業對要素配套環境的要求，對人流、技術流、數據流等流量價值挖掘不足，不利于吸引企業聚集。

二、近年來我國產業發展呈現四大新變化

順應產業趨勢、找準產業新增長點是各地做好產業規劃的重要前提。近年來隨著新技術、新模式、新業態不斷涌現，傳統產業組織形式和產業關系正面臨深刻重塑，產業發展呈現四大新變化。

變化之一：數字經濟催生產業結構呈現“三段式”新特征。

隨著新一代信息技術的加速突破應用，產業結構不再是簡單的上、中、下游結構，而是技術鏈和數字鏈驅動下的核心產業、轉化平臺、應用場景“三段式”結構。其中，核心產業提供基礎技術和數據，轉化平臺構建底層技術和應用之間的橋梁，應用場景實現數字經濟與實體經濟的融合。在這一新型產業結構下，大量經營主體依托平臺生態、技術生態、數字生態而生，各產業間的聯系更加多元化和緊密；核心技術企業、集成及轉化企業等生態圈核心企業具有較強的影響力和話語權。產業結構的加速變革對宏觀統計口徑、價格管理方式、就業調控方式以及產業運行方式產生較大影響。建議地方在制定產業規劃過程中要充分意識到產業結構的變化，構建基于“三段式”的產業政策支持體系。

變化之二：產業關聯關系發生變化，傳統產業、新興產業與未來產業在不同時空上相互轉換。

在新質生產力發展導向下，區分傳統產業和未來產業的關鍵在于生產力的質變和全要素生產率的高低，這意味著傳統產業、新興產業和未來產業之間的界限不再分明。一方面，傳統產業通過先進技術的改造升級，能夠衍生出新興產業和未來產業。另一方面，未來產業發展到一定階段后，也可以成為新興產業、傳統產業。近年來，隨著低空技術持續突破、應用場景逐步成熟，低空經濟已從未來產業轉變成新興產業。各地在編制“十五五”規劃時，建議充分認識傳統產業、新興產業和未來產業的動態轉化關系，在產業輪動中找準發展方向。

變化之三：在消費驅動下，終端需求成為產業發展的重要牽引力。

近年來，我國經濟正從投資驅動向消費驅動轉型。過去四年，最終消費對中國經濟增長的平均貢獻率達到56.2%，相較“十三五”期間提高8.6個百分點。在消費驅動下，產業發展不僅由技術能力或行業屬性決定，而且還更多依賴滿足終端需求的能力。例如，新能源汽車、智能手機、人形機器人、電子消費終端等行業，均呈現出以終端產品需求為牽引，由終端鏈主企業帶動產業鏈上下游協同發展的產業模式。在消費升級和終端產品需求快速迭代的背景下，多元化的新需求成為重塑產業生態的重要驅動力。建議各地在制定產業規劃時，把握需求演化趨勢，主動打造有潛力的終端產業鏈。

變化之四：流量成為產業發展的關鍵變量，產業的競爭最后演變成流量的競爭。

與過去依賴土地、勞動力的傳統要素配置方式不同，人流、物流、資金流、信息流、能源流等正以前所未有的速度在產業體系中流動和重組。流量聚集能力不僅是考核區域營商環境的重要指標，更是推動地方產業體系重塑的關鍵變量。換言之，地方在產業發展和招商過程中，誰掌握了流量，誰就在招商引資中占據優勢，形成以流量帶動發展的網絡樞紐效應和規模倍數效應。通常，流量的聚集和轉化程度取決于產業自帶的樞紐能力和產業間的鏈接關系。因此，建議各地在編制產業規劃時，要重點關注具有網絡樞紐效應的產業領域，強化流量運營和價值挖掘，將“流量”優勢轉化為持續增值的“留量”。

三、地方在編制“十五五”產業規劃時的五大著力點

“十五五”期間，建議各個地方要順應產業發展新趨勢，革新產業發展新理念，以特色化、差異化、持久競爭力為導向加速打造地方現代產業體系。

（一）破釜沉舟，蹚出傳統產業改造升級之路

一是轉變思路，將能源資源產業作為國民經濟長期發展的重要支柱。過往傳統產業在各地的發展既受歷史因素影響，也與地方資源稟賦高度相關，尤其是在能源資源豐富的省份，傳統資源產業是地方經濟的重要支柱。簡單地拋棄傳統產業，將大大削弱地方經濟發展動力。對于資源型大省，一方面，要破除“資源詛咒論”，充分認識到擁有能源資源并非產業落后的根源。相反，在國際形勢復雜多變的背景下，地方要將能源資源作為破局關鍵，以保障國家能源資源安全能力為目標尋求產業轉型發展。另一方面，要改變對過往經濟增長模式的過度依賴，由資源消耗型增長轉向集約高效型發展。近年來，河南平頂山市借助煤炭資源優勢，向高端煤炭深加工和智能化礦山方向轉型，打通從煤炭開采到尼龍新材料的煤基尼龍新材料產業鏈，實現傳統產業的華麗轉型。

二是因地制宜，結合資源稟賦、產業基礎和市場需求制定相適配的傳統產業改造轉型方案。近年來，以安徽、山東為代表的工業大省通過多輪改造升級，已形成較為成熟的傳統產業改造模式。山東早在2013年就出臺《山東省六大傳統產業轉型升級指導計劃》，將化工作為重點轉型產業之一，推動山東化工行業在第五次全國經濟普查期間實現資產占比和營收占比的逆勢增長。在“十五五”規劃中，各地不僅要制定全面系統的產業規劃，還需要出臺配套的專項政策或指導意見，有目標、有節奏、有重點地開展傳統產業煥新工作。此外，地方政府還要有“站高一層，退后一步”的戰略思維，積極承擔基礎設施建設工作，助力傳統產業發展壯大；將企業作為傳統產業改造升級的主力軍，激發企業的科技化、數字化、綠色化改造意愿，為傳統產業轉型提供制度機制保障。

三是創新驅動，推動傳統產業在轉型升級中形成新的產業鏈集群。在編制“十五五”規劃時，建議各地要更多從產業發展的新趨勢出發，通過技術改造、業態升級，引導傳統產業創造出更多適配新場景、新需求的業態，推動形成新的產業鏈生態。在農業領域，建議地方管理部門以提高農產品附加值為轉型目標，推動食品加工業品牌化建設。在制造業領域，建議地方管理部門推動傳統能源向新能源、傳統材料向新材料、傳統制造向新制造蛻變，引導傳統產業轉型成長為先進制造業集群。

（二）有的放矢，把準新興產業發展的方向盤

一是以“小而精”為導向，更加突出打造區域特色產業鏈。過去一些地方在做產業規劃時都存在“大而全”的傾向，不愿在新興產業布局上落后。然而，由于資源稟賦不同和產業屬性差異，并不是每個地方都具備發展“大而全”產業的基礎。在“十五五”規劃編制中，建議各地管理部門轉變動輒發展數十條產業鏈的布局思路，采取“N+N”的產業鏈規劃模式，明確重點發展領域和潛力布局領域，集中精力打造具備持久競爭力的新興產業體系。同時，地方可適時圍繞重點布局和超前布局領域推出專項發展規劃，建立重點企業清單、重點項目清單、創新資源分布清單等新興產業工作體系，集中精力發展具有地方特色稟賦優勢的產業鏈條。

二是尊重新興產業發展規律，產業規劃要更加注重產業間的依存關系。隨著新興產業快速發展，大量企業通過嵌入特定產業生態得以成長壯大。杭州在人形機器人產業發展規劃中，將“最優本體+最強大腦”作為發展重點，推動杭州六小龍的崛起。建議各地在編制“十五五”規劃時，應更多從產業關聯關系出發，推動集群式規劃和鏈式規劃相結合。一方面，結合數字經濟下產業“三段式”發展模式，從核心技術企業、集成與轉化平臺、技術應用場景三大維度出發，探索更加靈活、系統化的產業集群發展路徑；另一方面，以終端產品為導向，建立研發、設計、生產、集成、應用、服務、培訓等全產業鏈視角，全面整合產業鏈上下游資源。

三是積極打造適配新興產業發展的要素環境，加大力度發展創新要素市場。與傳統產業不同，新興產業更強調生產要素的創新性配置，高度依賴技術、數字、知識、管理等現代要素組合。“十四五”期間，一些地方雖積極推進要素市場化配置改革，但尚未系統建立起符合新興產業需求的要素供給體系。部分地方過于側重建設要素交易市場，但交易活躍度低，與產業發展和企業經營相脫節，未能有效支撐新興產業發展。在編制“十五五”規劃時，地方管理部門特別重視創新要素市場建設，從要素交易市場、要素中介機構和與要素相關產業三個維度入手，協同發力。尤其要加大對創新要素中介服務機構的吸引力，促進其在當地聚集；加快推動與數字、技術相關的科技服務業、信息服務業、商務服務業等專業服務業的發展，為新興產業營造良好的要素軟環境。

（三）轉變思路，把發展服務業放在更重要位置

一是發揮功能型服務業的網絡功能，挖掘節點和樞紐價值。能源、鐵路、電信、水利、公用事業等功能型服務業普遍具有樞紐性和海量數據資源優勢。建議各地在“十五五”規劃中，應加強區域內交通網絡、能源網絡、信息網絡等基礎設施的評估，找準功能型服務業的發力點。同時，充分發揮數字技術和數據要素的作用，深入挖掘網絡結構的流量價值，在金融、交通運輸、商業等領域積極探索數據要素型企業認定、數據資產納入企業資產負債表等工作，激勵具有樞紐性作用、擁有海量數據的企業加快數據開發運用，提高服務水平、專業化能力，增加產業附加值。

二是加快吸引專業服務人才，建立差異化的專業服務業發展模式。科技服務業、商務服務業、信息服務業等專業服務業屬于典型的知識密集型行業，對高端人才要素的要求較高，通常在發達城市集聚發展。建議各地在“十五五”規劃中充分重視專業服務業發展，以吸引專業人才作為切入口，努力建設公平合理的人才競爭環境。此外，建議各地要探索差異化的專業服務業發展路徑。東部及城市群核心城市要聚焦增強專業服務業機構實力，提高制定專業服務業標準的話語權；中西部及城市群周邊城市要重視區域合作，承接核心城市的專業服務業輻射和溢出，帶動自身專業服務業發展。

三是以城市群為核心載體，拓寬生活服務業的服務半徑。生活服務業的發展與人口密度息息相關，人口密度的提高將增加人對人的服務需求，從而提高生活性服務業的效益，并且降低成本。建議各地在制定“十五五”規劃時，應充分認識到城市群對生活服務業服務半徑的影響，一要抓住大中型城市擴容機遇，加快導入人口資源，擴大區域內生活性服務業發展的潛在空間；二要注重生活服務業的線上化趨勢，圍繞直播、外賣、平臺經濟為代表的新型服務模式，推出標桿化服務標準，提高服務質量；三要用好社區資源，挖掘社區居民多樣化的日常需求，支持打造社區食堂、社區幼托等社區消費新場景，推動生活服務業規模化發展。

四是完善多元化供給機制，釋放社會服務業增長潛力。教育、醫療、文化等社會服務業大多屬于政府主導型產業，市場競爭機制不足、供給能力有限。在“十五五”期間，社會服務業的市場化改革是釋放內需消費潛力的重點領域。建議各個地方政府在保障基礎需求的基礎上，積極推進醫療、教育等社會服務業的制度型開放，加快解決事業單位與民營企業之間的公平競爭問題，形成央國企、民企以及外企多元供給的新局面。

（四）遏制內卷，以提升產業競爭力為導向開展招商引流

一是樹立全域招商理念，加大服務業的招商引流。目前，一些地方開展招商引流工作更多聚焦于制造業，由于平臺型、網絡型服務企業通常不以新設企業或項目的方式開展區域業務，難以直接為地方開拓稅源，這在一定程度上影響各地開展服務業招引工作的積極性。總體來看，服務業稅收直接貢獻小，但卻具備顯著的產業間接帶動和衍生價值。近三年，上海利用外資前三大行業均為服務業，充分證明招引服務業對當地產業發展的拉動效應。建議各地從打通制造業發展堵點、提升居民生活水平出發，重點梳理專業服務業和生活服務業的招引清單，實現制造業和服務業融合發展、居民消費潛力加速釋放的良好局面。

二是注重產業導入的關聯關系，打造新型鏈式招商模式。“十四五”期間，不少地方圍繞產業鏈缺什么、補什么的供需配套邏輯，形成以投帶引、以企引企的鏈式招商模式。比如，合肥在集成電路、新能源汽車產業的成功經驗基礎上，通過基金招商模式帶動人形機器人企業落戶。“十五五”時期，建議各地從區位優勢和要素稟賦出發，結合產業集群式或鏈式發展特征，缺鏈主引鏈主，缺配套引配套，缺技術引技術，缺服務引服務，借助精準招商打造區域特色產業鏈和產業集群。

三是加強省級招商政策的協調性，避免招商內卷。《公平競爭審查條例》的出臺，一方面要求地方尋找新的招商引流抓手，另一方面也為地方全面理順招商政策提供外部契機。“十五五”期間，各地堅持系統觀念，由省級政府牽頭開展招商引流工作的統籌規劃：針對同一省份城市可建立實施招商項目“首談制”，由省級投促部門根據招商項目線索確定項目首談區，由市級、縣級投促部門實質性推進項目，若無實質性進展則進行二次分配，避免產生“招商搶資”“互挖墻腳”等現象。

（五）消除分歧，提高企業在產業規劃編制中的參與度

一要讓企業家唱主角，在產業政策制定、實施、調整過程中提高企業參與度。地方管理部門要樹立產業政策就是涉企政策的理念，積極引導經營主體參與產業政策的研究和討論。各個地方在編制“十五五”規劃中，建議充分考慮企業主體需求，通過線上征詢意見、線下座談等方式開門問策，實現開門定政策、上門送政策、多維讀政策，充分保障各類民營及中小企業家參與到產業政策制定過程中，消除管理部門與企業在產業發展上的認知分歧，推動產業政策更契合企業發展需求。

二要健全公共服務，拓寬企業參與產業政策制定全流程的渠道。各地在“十五五”規劃編制中，建議為企業參與政策制定創造便利性條件。在政策起草環節，可通過座談會、實地調研、網上征集意見等形式，廣泛聽取企業家代表的意見，將企業關切的因素提前納入產業政策考量的范圍。在政策論證階段，建議圍繞重大項目、重大技術、重大領域，構建區域型、產業型、市場型、戰略型溝通平臺，邀請企業家、科學家、金融家等群體參與政策溝通，提高產業政策的系統性和完備性。在政策施行階段，積極推動“人找政策”向“政策找人”轉變，在確保企業“應知盡知”的基礎上，結合企業家反饋意見，對產業政策進行適當調整，提升政策滿意度。

打造有特色、有優勢、有持久競爭力的產業體系是地方經濟發展的重點。在“十五五”規劃中，各地要充分考慮當地產業基礎，在規劃編制中突出地方特色、產業優勢及市場競爭力導向；在規劃執行中發揮企業的主導作用，通過招商引資及營商環境的持續優化，為產業發展創造良好的外部環境。

（楊成長系全國政協委員、申萬宏源研究首席經濟學家；龔芳系申萬宏源研究政策研究室主任，首席研究員；曾培春系申萬宏源研究研究員）

 

來源：上海證券報