高質量做好“十五五”規劃編制工作

鄭柵潔 國家發展和改革委員會黨組書記、主任

習近平總書記指出，科學制定和接續實施五年規劃，是我們黨治國理政一條重要經驗，也是中國特色社會主義一個重要政治優勢。黨的二十屆四中全會審議通過《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》（以下簡稱《建議》），對未來五年發展做出頂層設計和戰略擘畫，高屋建瓴、統攬全局、舉旗定向、催人奮進，是乘勢而上、接續推進中國式現代化建設的又一次總動員、總部署。國家發展和改革委員會作為宏觀管理和經濟綜合協調部門，將認真學習貫徹習近平總書記重要講話精神，全面落實《建議》部署，扎實做好“十五五”規劃《綱要》（以下簡稱《綱要》）編制工作，持之以恒推動經濟社會高質量發展，奮力開創中國式現代化建設新局面。

一、充分認識“十五五”時期經濟社會發展具備堅實基礎

“十四五”以來，面對錯綜復雜的國際形勢和艱巨繁重的國內改革發展穩定任務，以習近平同志為核心的黨中央團結帶領全黨全國各族人民，踔厲奮發、迎難而上，“十四五”規劃《綱要》確定的20項主要指標、17方面重大戰略任務、102項重大工程項目即將勝利完成，中國式現代化邁出新的堅實步伐，第二個百年奮斗目標新征程實現良好開局。

經濟實力再上新臺階，“十四五”前四年國內生產總值（GDP）年均增長5.5%，增速穩居世界主要經濟體前列，預計今年經濟總量將達到140萬億元左右。關鍵核心技術攻關取得重大進展，新質生產力穩步發展。改革開放縱深推進，一批標志性改革舉措落地見效，市場活力有效激發。制造業外資準入限制“清零”，高質量共建“一帶一路”成效顯著。城鄉區域協調并進，京津冀、長三角、粵港澳大灣區動力源作用持續增強，長江經濟帶發展、黃河流域生態保護和高質量發展成效顯著。常住人口城鎮化率達到67%，城鄉居民收入比降至2.34。民生福祉持續改善，居民人均可支配收入年均實際增長5.5%、與經濟增長保持同步，基本養老保險參保率提升至95%以上，各級教育普及程度達到或超過中高收入國家平均水平。美麗中國繪就新篇，構建起全球最大、發展最快的可再生能源體系，地級及以上城市空氣質量優良天數比例穩定在87%左右，長江、黃河兩條“母親河”干流全線達到二類水質標準，森林覆蓋率提高到25%以上。安全發展筑牢根基，糧食、能源等重點領域安全保障能力持續提升，防范化解金融風險攻堅戰取得重要階段性成果，社會穩定和安全得到有效維護。

“十四五”時期，以CR450動車組為代表的一項項重大技術裝備項目取得新進展、實現新突破。CR450動車組試驗速度可達450公里/小時，運營速度可達400公里/小時，是全球跑得最快的高鐵。圖為2025年7月9日，在國家鐵道試驗中心展區拍攝的CR450BF動車組。 新華社記者 才揚/攝

 

過去五年，我們始終沿著黨中央明確的社會主義現代化建設新征程砥礪前行，經濟社會發展取得了新的開創性進展、突破性變革、歷史性成就，為“十五五”發展奠定了十分堅實的基礎。這些重大成就的取得，根本在于以習近平同志為核心的黨中央領航掌舵，在于習近平新時代中國特色社會主義思想科學指引。在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下，我們有信心有能力應對前進道路上的各種風險挑戰。

二、準確把握“十五五”時期的歷史方位和發展環境變化

《建議》立足國內國際兩個大局，對“十五五”時期我國發展所處的歷史方位、面臨的內外部環境作出科學分析，鮮明提出變革蘊含機遇、挑戰激發斗志，展現出強烈的歷史主動和深刻的辯證思維，為因勢而謀、順勢而為提供了高瞻遠矚的戰略指引。

“十五五”時期是基本實現社會主義現代化承前啟后的關鍵時期。《建議》深刻指出，實現社會主義現代化是一個階梯式遞進、不斷發展進步的歷史過程，需要不懈努力、接續奮斗；鮮明提出“十五五”時期是基本實現社會主義現代化夯實基礎、全面發力的關鍵時期，為謀劃未來五年發展明確了基本定位。到2035年基本實現社會主義現代化，需要通過“十四五”、“十五五”、“十六五”3個五年規劃來完成。其中，“十四五”是開局起步的第一個五年。經過五年的發展，在鞏固全面建成小康社會成果基礎上，為全面建設社會主義現代化國家新征程打下了良好基礎。“十六五”是實現收官的五年。要聚力攻堅、全面完成基本實現社會主義現代化各項目標任務，確保勝利實現新時代“兩步走”戰略安排的第一步。“十五五”具有承前啟后的重要地位。必須著眼于為基本實現社會主義現代化目標奠定更加堅實的基礎進行系統謀劃，鞏固拓展優勢、破除瓶頸制約、補強短板弱項，推動事關中國式現代化全局的戰略任務取得重大突破。

“十五五”時期是在激烈國際競爭中贏得戰略主動的關鍵時期。《建議》作出“大國關系牽動國際形勢，國際形勢演變深刻影響國內發展”的重大判斷，既客觀闡述了世界變亂交織、動蕩加劇的一面，也精準識別到我國具有主動運籌國際空間、塑造外部環境的諸多有利因素，辯證分析了發展環境的危中有機、變與不變。“十五五”時期，我國外部環境面臨深刻復雜變化。國際力量對比深刻調整，全球南方國家群體性崛起，成為國際秩序變革的關鍵力量，同時霸權主義和強權政治威脅上升，大國博弈更加復雜激烈；新一輪科技革命和產業變革加速突破，全球科技創新密集活躍，集成電路、人工智能等領域技術加速迭代、融合應用，深刻重塑產業形態和經濟格局；世界經濟增長動能不足，單邊主義、保護主義抬頭，國際經濟貿易秩序遇到嚴峻挑戰，經濟全球化面臨深度調整。面對錯綜復雜的國際環境帶來的新挑戰，必須積極識變應變求變，以歷史主動精神克難關、戰風險、迎挑戰，以自身發展的確定性有效應對形勢變化的不確定性。

“十五五”時期是破解高質量發展面臨突出矛盾問題的關鍵時期。我國正處于從中等收入國家向高收入國家跨越、進而向中等發達國家邁進的關鍵階段，發展條件和增長模式都發生深刻變化。《建議》深入闡述了我國長期向好的支撐條件、基本趨勢和不斷彰顯的獨特優勢，有效凝聚起全社會對我國經濟基礎穩、優勢多、韌性強、潛能大的強大共識。同時，《建議》也清醒指出國內發展不平衡不充分的突出問題，進一步明確了加快推動高質量發展的主攻方向。國內大循環存在卡點堵點，有效需求不足，必須加快建設全國統一大市場，激發國內需求潛力，充分釋放超大規模市場紅利；新舊動能轉換任務艱巨，傳統動能支撐帶動作用減弱，同時新產業新業態快速成長，必須因地制宜發展新質生產力、著力打造新興支柱產業；民生保障存在短板弱項，就業和居民收入增長壓力較大，人口結構變化給經濟發展、社會治理等提出新課題，必須強化民生導向，形成經濟發展和民生改善的良性循環；加快綠色低碳轉型更為迫切，我國產業結構偏重、能源結構偏煤、資源利用效率不高狀況仍然存在，必須加快經濟社會發展全面綠色轉型，確保如期實現碳達峰目標。

三、全面貫徹《建議》提出的總體要求和重大戰略部署

習近平總書記在以中國式現代化全面推進強國建設、民族復興偉業的關鍵時期，親自謀劃、親自部署、親自推動“十五五”規劃工作，發表一系列重要講話、作出一系列重要指示批示，黨中央全會專題研究規劃建議，為編制“十五五”規劃指明方向、提供遵循，必將對中國式現代化建設產生重大而深遠的影響。《建議》通篇貫徹了習近平新時代中國特色社會主義思想的立場觀點方法，指導方針立意高遠、目標展望振奮人心、任務舉措實事求是，必須深入理解、準確把握《建議》精神，不折不扣貫徹到《綱要》編制實施中。

吃透精神實質，將《建議》明確的指導方針貫穿《綱要》始終。《建議》緊扣“確保基本實現社會主義現代化取得決定性進展”這一歷史任務，在指導思想中鮮明提出“五個以”、“兩個推動”、“一個確保”的要求，即以經濟建設為中心，以推動高質量發展為主題，以改革創新為根本動力，以滿足人民日益增長的美好生活需要為根本目的，以全面從嚴治黨為根本保障，推動經濟實現質的有效提升和量的合理增長，推動人的全面發展、全體人民共同富裕邁出堅實步伐，確保基本實現社會主義現代化取得決定性進展，系統闡述了未來五年經濟社會發展的思路和重點。同時，凝練提出6方面必須遵循的原則，即堅持黨的全面領導、堅持人民至上、堅持高質量發展、堅持全面深化改革、堅持有效市場和有為政府相結合、堅持統籌發展和安全，為處理好經濟和社會、政府和市場、效率和公平、活力和秩序、發展和安全等一系列重大關系提供了重要遵循，充分體現系統思維，有效牽引全局發展。

在《綱要》編制過程中，要完整準確全面領會各項指導方針的核心要義、豐富內涵和實踐要求，善于運用中國理論指導中國實踐，不斷增強各領域發展的科學性、預見性、主動性，確保始終沿著正確方向前進。

把準目標方向，科學測算提出“十五五”主要目標指標。《建議》堅持五年階段性目標和中長期戰略目標貫通銜接，從經濟發展、科技創新、改革開放、文化建設、人民生活、美麗中國、國家安全等7方面，系統清晰地描繪了未來五年的奮斗目標。特別是在深入研究和科學論證基礎上，提出了經濟增長保持在合理區間、全要素生產率穩步提升、內需拉動經濟增長主動力作用持續增強、重點領域關鍵核心技術快速突破、居民收入增長和經濟增長同步、碳達峰目標如期實現等一系列標志性要求，具有很強的時代特點和指導作用。

在《綱要》編制過程中，要堅持長短結合，全面貫徹落實《建議》提出的7方面目標，錨定2035年基本實現社會主義現代化各項目標要求，科學研究提出《綱要》目標指標體系，加強多方案比選和多角度論證。在定量測算指標值時，兼顧積極有為和切實可行，既體現光明前景、堅定信心，又充分考慮支撐條件和風險防范等因素，加強指標間平衡匹配，更好發揮目標指標對高質量發展的牽引作用。

聚焦重點領域，深化細化提出一批可操作能落地見實效的任務舉措。《建議》瞄準關系全局和長遠的重點問題，從建設現代化產業體系、加快高水平科技自立自強、建設強大國內市場、加快構建高水平社會主義市場經濟體制、擴大高水平對外開放、扎實推進鄉村全面振興、促進區域協調發展、激發全民族文化創新創造活力、加大保障和改善民生力度、加快經濟社會發展全面綠色轉型、建設更高水平平安中國、高質量推進國防和軍隊現代化等12個方面，對“十五五”時期的重大戰略任務作了全面部署，既明確各領域發展思路，又精準提出一系列創新性舉措。在《綱要》編制過程中，要進一步聚焦短板最突出、需求最迫切的關鍵環節，抓重點、破難點、撥亮點，將《建議》提出的方向性要求細化為推動經濟社會發展的務實舉措。

過去四年，最終消費對中國經濟增長的平均貢獻率接近60%，文體、旅游、康養等供需更加豐富多元。2025年10月1日晚，一場以“家國共慶”為主題的無人機燈光秀在重慶上演，為觀眾獻上視覺盛宴。圖為當日在重慶市南岸區拍攝的無人機燈光秀。 新華社記者 黃偉/攝

 

《建議》將建設現代化產業體系擺在各項任務首位，凸顯了鞏固實體經濟根基的重要作用。要統籌推動傳統產業優化提升、新興產業培育壯大和未來產業超前布局，對發展先進制造業、完善產業創新生態、提升服務業質量效率和競爭力、構建現代化基礎設施體系等進行針對性部署。《建議》堅持擴大內需這個戰略基點、推動構建強大國內市場，提出堅持惠民生和促消費、投資于物和投資于人緊密結合的導向。要統籌提升居民消費能力、改善消費意愿、破除消費障礙來提振消費，緊抓民生類投資和“兩重”建設擴大有效投資，縱深推進全國統一大市場建設，提升擴內需政策綜合效應。《建議》牢牢把握共同富裕的本質要求、加大保障民生力度，對就業、收入、教育、社保、住房、健康、“一老一小”等進行了系統部署。要聚焦群眾所需所盼，完善基本公共服務體系，推出一批實實在在、富有實效的民生政策，不斷增強群眾的獲得感幸福感安全感。《建議》對以碳達峰碳中和為牽引推動綠色轉型作出系統部署，提出協同推進降碳、減污、擴綠、增長，全面實施碳排放總量和強度雙控、建設新型能源體系等關鍵任務。要扎實推進碳達峰行動，推動重點行業節能降碳，加快提升非化石能源消費比重，推廣綠色生產生活方式，塑造綠色發展新動能。

強化基礎支撐，謀劃論證一批補短板、強弱項、增后勁的重大工程項目。重大工程項目是推動規劃目標任務落地的重要抓手，《建議》專門提出要加強謀劃論證，實施一批重大標志性工程項目。在《綱要》編制過程中，要堅持“項目跟著規劃走，資金要素跟著項目走”，圍繞需要集中力量解決的大事急事難事，在新質生產力發展、重大基礎設施建設、城鄉區域協調、綠色低碳轉型、重點領域安全保障等領域，謀劃論證一批具有牽引帶動作用的重大工程；聚焦解決人民群眾急難愁盼問題，提出一批補短板惠民生暖民心的重大項目。謀劃論證時，要加強與“十四五”規劃部署和“兩重”建設任務的銜接，認真論證必要性和可行性，為推進“十五五”規劃目標任務實現提供有力支撐。

四、高質量做好“十五五”規劃編制實施各項工作

《建議》明確要求按照全會精神，制定國家和地方“十五五”規劃《綱要》及專項規劃等，形成定位準確、邊界清晰、功能互補、統一銜接的國家規劃體系。國家發展和改革委員會將認真貫徹落實黨的二十屆四中全會精神，按照黨中央、國務院部署，會同各地區各部門抓緊開展各項工作，努力編制出一部符合我國國情、把握發展規律、順應人民期盼的高質量規劃。

深入學習貫徹黨的二十屆四中全會精神。健全以學鑄魂、以學增智、以學正風、以學促干長效機制，以高度的政治責任感和使命感，精心組織學習貫徹，將學懂弄通《建議》精神作為開展一切工作的重要基礎和前提。堅持原原本本學，通過集中學習、分層培訓、專題研討等方式，深入學習習近平總書記作的《建議》說明，逐字逐句研讀《建議》內容，努力吃透原文原義。堅持融會貫通學，將學習貫徹全會精神與落實習近平總書記對“十五五”規劃的重要講話精神和指示批示要求結合起來，深刻領悟《建議》各項部署的長遠考量和工作要求，進一步統一思想認識、明確奮斗方向。堅持知行合一學，切實把思想和行動統一到全會精神上來，把學習成果轉化為破解發展難題、提升服務效能的具體舉措，持續用力推動《建議》對經濟社會領域的重要部署落地見效。

抓緊研究起草“十五五”規劃《綱要》。高質量編制規劃《綱要》、更好發揮國家發展規劃的戰略導向作用，是國家發展和改革委員會擔當作為、貫徹落實全會精神的重要職責。要嚴格對標對表《建議》精神，落深、落實、落細各項部署，會同有關方面抓緊起草規劃《綱要》，充分研究論證重大戰略任務和創新性舉措，按程序提請黨中央、國務院審議和提請全國人大審查，將黨的主張有效轉化為國家意志和全社會共同行動。在此過程中要廣泛聽取各方面意見建議，圍繞貫徹落實《建議》部署，開展“十五五”規劃《綱要》問計求策活動，聽取新就業形態人員、科研人員、青年學生、農民、殘疾人等重點群體意見，采取多種方式、通過多種渠道深入聽取專家學者、企業家、高端智庫等對重點領域的發展建議，認真研究體現人大代表、政協委員及各界人士意見，切實將社會期盼、群眾智慧、專家意見、基層經驗吸收到規劃中來。

發揮統一規劃體系合力。聚焦實現“十五五”重要階段性目標任務、事關發展全局的重點領域，組織編制一批國家級專項規劃。一以貫之抓好區域發展戰略落實，研究編制“十五五”區域戰略實施方案。加強對地方規劃的指導銜接，引導各地方在國家發展大局中精準定位，更好發揮比較優勢，因地制宜謀劃發展。同時，對地方規劃提出的主要指標、重要定位、產業方向、項目安排等進行銜接，確保各級規劃同向發力。

完善規劃實施保障機制。堅持把黨的全面領導貫穿規劃實施全過程，以釘釘子精神抓好落實，切實維護規劃嚴肅性和權威性。一是完善規劃實施責任分工，對約束性指標和公共服務、生態環保、安全保障等任務，強化責任分解落實；對預期性指標和產業發展、結構調整等任務，創造良好政策環境、體制環境和法治環境。明確規劃重大任務、重大工程項目實施主體，細化時間表、路線圖、優先序。二是強化規劃實施監測評估，開展好規劃實施情況動態監測、中期評估和總結評估，根據評估結果及時提出加強和改進規劃實施的政策舉措。三是健全政策協調和工作協同機制，強化年度計劃與國家發展規劃銜接，做好年度目標任務對五年規劃的滾動落實，同時合理確定財政、貨幣、產業、價格、就業等政策取向，確保各類政策發力方向符合規劃要求。四是加快推進規劃法治化，加快推動國家發展規劃法出臺，將黨中央對經濟社會發展規劃制度體系的規定要求和有效做法以法律形式固定下來，在法治軌道上推進規劃制定實施。