《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》提出了“十五五”時期高質量發展取得顯著成效等七大主要目標。在復雜多變、不確定性因素增多的發展環境下，要想實現這些目標，需要多方面的堅實努力。其中，保持合理的經濟增長速度至關重要，因為增長是“硬道理”，是解決其他問題、實現其他目標不可或缺的基本條件。

     為了保持合理的增長速度，未來五年必須努力完成兩大戰略任務，即推進科技創新和深化結構性改革。如果將經濟增長比作一輛幸福單車，那么，科技創新和結構性改革就是這輛單車的兩個輪子。

大力推進科技創新，為中國經濟增長提供支撐

      從1980年到2010年這三十年，中國經濟取得了年均9%~10%的高速增長。支撐這一時期高增長的主要因素包括：改革開放特別是加入WTO 后帶來的制度變革與開放紅利、低廉的勞工成本、較高的國民儲蓄率、較低的環境成本，以及所謂“后發優勢”即對外國先進技術的大量引進、借鑒和模仿使用等等。展望未來，這些因素中的大部分有可能不復存在。中國經濟增長必須更多地依靠科學技術創新這一新的支撐力量，并將技術創新與制度創新、管理創新和認知創新結合在一起，實現資源配置和全要素生產率的不斷提升。

       科技創新是支撐經濟增長的主要途徑

      第一，科技創新是提高全要素生產率的重要保障。所謂全要素生產率，是指在除去勞動和資本兩大生產要素后，其余要素如技術、管理、組織方式和體制機制等因素對產出的綜合貢獻程度。近年來，由于多方面原因，我國的全要素生產率波動比較大，總體呈下降趨勢。與發達國家相比，我國全要素生產率對GDP增長的貢獻也相對不足（發達國家一般超過50%，而我國僅30%左右）。未來五年，伴隨著人口老齡化、逆全球化不斷加深，保持每年4%~5%的經濟增速有一定壓力，科技創新是提升全要素生產率的重要途徑，也是實現增長目標的重要保證。

      第二，科技創新是實現我國科技自立自強的關鍵。近年來，伴隨著中美經貿沖突的不斷升級，特別是美國聯合其他發達國家對我國進行了技術封鎖，我國部分技術進口依賴程度較高的行業和企業受到了顯著影響，“卡脖子”現象已經成為一個非常突出的問題，并在一定程度上拖累了經濟增長目標的實現。正因如此，“十五五”時期經濟社會發展的主要目標之一，是我國的科技自立自強水平大幅提高，而實現這一目標的關鍵在于大力推進科技創新。

      第三，科技創新可以驅動我國經濟結構的轉型與升級，促進現代化產業體系的建立和完善。未來五年，當人工智能、工業互聯、量子計算、機器人技術等新技術在生產線上獲得越來越廣泛的應用后，我國的制造業將進入一個全新的發展階段，真正實現從制造大國向制造強國的轉變。新能源、新材料、高端裝備、精密儀器、生物制藥等戰略性新興產業將持續發展。同時，在數字化、智能化、綠色化的總體戰略引領下，傳統產業和服務業也將不斷升級。

      第四，科技創新可以催生新業態、新型組織方式，大大提升生產效率。過去十多年，在產業數字化和數字產業化的推動下，我國的平臺經濟、共享經濟、零工經濟等新業態蓬勃發展。阿里巴巴、騰訊、京東、字節跳動等科技巨頭構建了龐大的數字生態系統，創造了數百萬就業崗位，促進了中小微企業的發展。新業態和新型組織方式的發展，已成功詮釋了由熊彼特最早提出、后經2025年諾貝爾經濟學獎得主阿吉翁等人模型化的“創造性破壞”（Creative Destruction）理論——科技創新可以極大地提升生產效率，進而促進經濟增長和社會發展。

       科技創新引發新的挑戰

      當然，科技創新對于經濟的影響并非僅僅意味著提升效率和促進增長，也會帶來一些挑戰。

      第一，“創造性破壞”有可能引起經濟波動和結構性失業。當新產品、新產業和新業態出現時，舊產品、舊產業和舊業態就會面臨被替代的風險。譬如，數碼相機的問世，迅速顛覆了攝影膠卷生產和沖印行業；網上零售的興起，導致不少超市和社區便利店關閉；新能源汽車的快速發展正在對傳統燃油車及其零部件生產形成顛覆性沖擊。

      未來，伴隨人工智能應用范圍的擴大，越來越多的就業崗位或將面臨被人型機器人或智能體替代的風險——這既包括各種機械性的體力勞動崗位，也包括依賴推理能力的專業崗位，如審計、會計、醫療、咨詢、教育等領域。當然，在這個過程中，也會創造新的就業崗位。但總體上，被替代的崗位規模將顯著超過新增崗位數量。關于AI對經濟的影響，可以從短期、中期、長期三個視角去評估。短期內，AI可能造成虛假信息泛濫等問題，中期主要是沖擊就業市場，長期則可能帶來難以預判的深遠變革。據報道，近兩年硅谷因AI技術的應用已造成高達十幾萬人的裁員規模，可見，中期就業沖擊的影響已經提前來臨。

      第二，引發新的監管和倫理問題。有關研究顯示，一些大型平臺企業存在強制“二選一”、大數據“殺熟”、低價傾銷、強制搭售等不正當競爭行為，擾亂了正常的市場秩序，嚴重損害了普通消費者的利益。同時，在數據安全、隱私保護等方面也存在漏洞。人工智能的快速發展和廣泛應用更是帶來了許多倫理問題，涉及隱私保護、算法偏見、透明度、公平公正等多個方面。

      第三，造成區域、行業和個人發展的不平衡。由于科技創新資源主要集中在沿海發達地區和部分行業，如果不能進行合理的統籌規劃，區域和行業之間的發展不平衡和收入差距就有可能擴大。在這方面，數字鴻溝是個比較突出的現象。所謂“數字鴻溝”（Digital Divide），是指不同地區、行業、企業個人之間，由于對信息和網絡技術的擁有水平、應用程度和創新能力存在差別而造成信息落差，貧富差距呈現擴大趨勢。從行業來看，零售、文娛、金融等領域的企業數字化程度可能高于一些制造業和資源性行業，這種差距也會導致不同行業之間的發展機會和盈利水平差距擴大。

      面對上述挑戰，需要有關方面加強經濟社會發展規劃、就業引導和職業培訓、財政轉移支付、行業合規監管并完善相關法律法規。在某些領域，如果AI對就業在短時間內產生過于劇烈的沖擊，應考慮進行適當限制，放緩AI的發展速度。只要應對得當，上述挑戰有望得到控制和緩解。

      促進科技創新的政策舉措

      第一，加大基礎研究投入。盡管我國近年來基礎研究投入增速較快，但總體上和主要發達國家相比還有較大差距。政府應大幅度提高基礎研究經費投入，同時積極鼓勵企業和社會資本參與基礎研究，為科技創新提供持續的動力。第二，優化人才培養和引進機制。應繼續推進高等教育改革，努力培養具有創新精神和實踐能力的優秀人才。同時，積極引進海外高端人才，為科技創新提供更多、更為全面的智力支持。第三，不斷完善科技創新管理體制。通過政策引導和市場機制相結合的方式，激發企業和科研機構的創新動力。對于發達國家在科創發展和管理方面的成熟經驗，應兼收并蓄，努力構建既符合國情又能與國際接軌的科技創新管理體系。第四，加大金融對科技創新的支持。鼓勵各類金融機構做好“科技金融”這篇大文章。大力發展私募基金、風險投資，加強科創板、創業板和北交所建設，充分發揮資本市場在服務科創企業中的重要作用。第五，營造崇尚科學、開放、包容的創新文化。應建立和完善“容錯”機制，保護企業家（包括國有企業家）勇于承擔風險的創新和創業精神。第六，強化知識產權保護。努力保障科技創新者的合法權益，為企業和研發人員營造良好的法治環境。

 

積極推動結構性改革，以更有活力的體制機制為經濟增長奠定基礎

 

      所謂結構性改革，是指對影響經濟運行的體制機制和監管規則進行改革，通過創造良好的制度環境促進經濟持續穩定增長。與逆周期調節的宏觀經濟政策不同，結構性改革具有跨周期性，影響更為持久和長遠。結構性改革對于經濟增長之所以具有非常重要的意義，是因為在資本和勞動等生產要素的供給相對穩定甚至趨于下降時，能否有效使用這些要素就變得非常關鍵。與科技創新一樣，結構性改革也是影響全要素生產率的主要因素之一。

      結構性改革的重要性和主要內容

      國際貨幣基金組織的一項研究顯示，成功推進結構性改革，將顯著提高中國的全要素生產率，從而大大提升未來一個時期的經濟增長潛力。根據這項研究，2022~2037年期間，如果中國能夠成功進行結構性改革，就可有效延緩經濟增長放慢的趨勢，即從2022年的4.5%下降至2037年的4.1%；否則，2037年的增長速度將下降為2.4%，比成功進行改革的情形下低了1.7個百分點。

       “十五五”時期，我國結構性改革的重點仍然是更好地發揮市場機制的作用，創造更加公平、更有活力的市場環境，消除企業進入和退出市場的不合理障礙，減少政府對企業的不必要干預，讓市場在資源配置中發揮決定性作用；同時通過有效監管維護市場秩序，阻止壟斷和不正當競爭，克服市場失靈。換言之，要真正實現“有效市場”和“有為政府”高度統一。

      結構性改革涉及很多方面，基本覆蓋逆周期調節以外的所有領域。除了與經濟活動直接相關的領域，如公共財政制度、貨幣金融體系、產業政策、收入政策、就業政策和社會保障制度等，還包括與經濟活動有關的其他領域，如科技研發和教育、環境生態保護、人口生育制度、戶籍和遷移制度、區域發展和城市管理以及公共治理等。這些領域的改革需要兼顧效率和公平。總體而言，成功的結構性改革要求所有相關領域的體制機制變革和政策調整具有一致性，最終能夠有助于全要素生產率的提高，有助于經濟增長潛力的提升。同時，改革還需要具有時間維度的一致性和連貫性，輕易改變或收回已經做出的變革，會削弱當局或政策制定者的公信力，從而影響改革的可持續性。在實施層面，由于很多改革會影響一些群體的既得利益，因此，必須增強信息透明度，并做好與有關方面的溝通與交流。

       結構性改革與有效擴大內需

      近年來，受新冠疫情沖擊、房地產市場持續深度調整以及中美貿易摩擦加劇等因素的影響，擴大內需的緊迫性顯著上升。作為應對，在“穩中求進”的基本方針下，決策層出臺一系列宏觀經濟刺激措施，包括增發特別國債、地方專項債和超長期特別國債，降低中小企業稅費負擔等積極的財政政策，以及降準、降息等適度靈活的貨幣政策。這些舉措對于擴內需、穩增長產生了一定的積極影響，但總體上看并未完全達到預期目標。

      擴大內需僅僅依靠宏觀經濟政策刺激是不夠的，必須輔之以各種結構性改革舉措，因為無論是消費不足還是投資乏力，都有深層次的結構性原因。通過積極的財政政策，降低中小企業的稅費負擔，為增加就業和提高居民收入創造條件，是提振消費的重要途徑。政府對部分產品實施“以舊換新”等消費鼓勵政策也將產生一定的積極作用。但應該看到，只有加快社會保障體系的改革，擴大其覆蓋面，才能更為有效地降低居民的預防性儲蓄傾向，從而提升其消費意愿和能力。同時，通過公共財政體系和初次分配制度的改革，大幅度提高居民可支配收入，將是提振消費極為關鍵和有效的途徑之一。另外，適應我國經濟增長轉型和高質量發展的總體趨勢，通過建立健全激勵機制，發展服務消費、培育新型消費、倡導綠色低碳消費，對于擴大消費也將產生積極作用。

      鼓勵投資仍然是擴大內需的重要抓手。實施更加積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策，支持各種新型基礎設施項目（如人工智能、大數據中心、工業互聯網和特高壓等）建設，可以有效提升投資需求。截至2023年末，我國常住人口城鎮化率大約為65%（戶籍人口的城鎮化率僅為48%），明顯低于發達國家85%左右的平均水平，甚至低于一些同等收入水平的發展中國家。加快城市基礎設施建設（如大規模城市地下管道改造項目），提升各種新型城市化功能，加強都市圈建設，促進城鄉一體化融合，同樣可以產生巨大的投資需求。然而重要的是，這些投資需求的成功實現，需要包括戶籍制度在內的各種體制機制改革提供支撐；否則，很難保證這些投資能夠實現并取得預期成效。

      我國民營企業在維持經濟增長、創造就業崗位、增加稅收收入、推動技術創新和擴大市場主體等方面的重要性有目共睹。但是，由于在市場準入、公平競爭、融資安排和法律保護等方面還存在一些不平等待遇，部分民營企業投資信心不足，投資意愿低落。2023年7月19日，《中共中央 國務院關于促進民營經濟發展壯大的意見》發布，圍繞持續優化民營經濟發展環境、加大對民營經濟政策支持力度、強化民營經濟發展法治保障、著力推動民營經濟實現高質量發展等方面提出了31條政策措施。如果這些結構性改革措施能夠得到及時有效的貫徹落實，那么，民營企業的投資有望回升反彈，并成為擴大內需的重要支持力量。

      結構性改革與新發展格局的形成

       “十五五”時期，由于地緣政治沖突和大國博弈形勢嚴峻，加上經濟全球化很難回到過去，我國的總體經濟發展將更多地依靠超大規模的國內市場。因此，加快形成以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局十分必要和緊迫。

      然而，新發展格局的形成并不容易。從國內大循環來看，最大的問題是至今尚未形成國內統一大市場，不同地區之間在商品、人員、資本和其他生產要素的流動方面并不能做到暢通無阻，還存在市場割裂和地方保護主義情況。造成這種局面的原因主要是體制性的。由于地方政府對經濟增長、就業和民生等負有直接責任，且中央對地方的政績考核也主要集中在GDP、預算收入、外資和外貿等經濟指標上，因此，地方政府傾向使各類要素聚集在本地，少流向其他地區。為了構建國內統一大市場，應當積極推進結構性改革，適當減少地方政府在經濟運行中的直接參與和相關責任，優化對地方政府的激勵機制，特別是改變以GDP增長和公共預算收入為核心的政績考核體系。同時，積極探索建立地方經濟社會政策趨同性考核指標。

      從國內國際循環相互促進角度看，結構性改革同樣非常重要。隨著我國經濟總量的擴大、經濟結構的調整和國內大市場的發展，未來我國的對外貿易依存度（即外貿總額占GDP的比重）可能會進一步下降，但這并不意味著制度型開放程度應該降低。近年來，中央反復強調擴大制度型開放，推動降低外國商品和資本進入國內市場的壁壘和限制。通過高水平制度型開放，中國可以繼續深度參與國際經濟大循環，也可以為國內經濟增添活力。當更多的外國商品和生產要素參與到國內的生產、流通、分配和消費過程之后，我國超大國內市場規模的優勢會得到更好的發揮，國內經濟大循環也將更有效率。此外，擴大對外開放還可以提高國內市場制度、規則和標準的科學性、合理性以及國際接軌程度，從而為國內經濟大循環提供制度設計上的借鑒。