牧區(qū)小城鎮(zhèn)是牧區(qū)經(jīng)濟(jì)、文化、教育及社會服務(wù)的重要載體，未來將成為接納牧區(qū)人口就地就近城鎮(zhèn)化的主場所。錫林郭勒盟作為一個典型牧區(qū)，隨著工業(yè)化進(jìn)程的加快，小城鎮(zhèn)建設(shè)的速度不斷加快，現(xiàn)已形成2市34個建制鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)體系格局。對錫林郭勒牧區(qū)小城鎮(zhèn)的發(fā)展進(jìn)行研究分析，有益于推動該區(qū)域新型城鎮(zhèn)化穩(wěn)步健康地發(fā)展。

　　一、錫林郭勒牧區(qū)小城鎮(zhèn)發(fā)展概況

　　錫林郭勒盟位于內(nèi)蒙古自治區(qū)中部，是距京津冀最近的草原牧區(qū)，既是國家和內(nèi)蒙古自治區(qū)重要的畜產(chǎn)品基地，又是對外貫通俄蒙對內(nèi)北開南聯(lián)的重要樞紐。區(qū)域內(nèi)交通便捷，現(xiàn)有國道3條，省道9條，縣道29條（含13條邊防公路），鄉(xiāng)道105條。全盟設(shè)2市（錫林浩特市、二連浩特市）9旗（阿巴嘎旗、蘇尼特左旗、蘇尼特右旗、東烏珠穆沁旗、西烏珠穆沁旗、太仆寺旗、鑲黃旗、正鑲白旗、正藍(lán)旗）1縣（多倫縣）1開發(fā)區(qū)（烏拉蓋開發(fā)區(qū)），面積20.3萬平方公里。

　　伴隨著自治區(qū)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，該區(qū)域城鎮(zhèn)化也步入了快速發(fā)展期，尤其是工礦型、口岸貿(mào)易型、交通樞紐型小城鎮(zhèn)市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度逐年加大，2013年有22個小城鎮(zhèn)被評為自治區(qū)級重點鎮(zhèn)02003-2013年，錫林郭勒盟城鎮(zhèn)人口由41.96萬人增加到65.11萬人，城鎮(zhèn)化率由44.6%提升為62.7%,年均提高1.03個百分點。從34個小城鎮(zhèn)的數(shù)據(jù)①來看，城鎮(zhèn)人口在1萬以上的小城鎮(zhèn)有11個，2000一10000人的小城鎮(zhèn)5個，1000-2000人的小城鎮(zhèn)8個，小于1000人的小城鎮(zhèn)10個。

　　二、錫林郭勒牧區(qū)小城鎮(zhèn)發(fā)展存在的問題

　　1.規(guī)劃落實不到位，結(jié)構(gòu)問題突出。通過對錫林郭勒牧區(qū)的小城鎮(zhèn)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，部分城鎮(zhèn)頻繁修編總體規(guī)劃或者視規(guī)劃為無物，以領(lǐng)導(dǎo)意志為導(dǎo)向，隨意調(diào)整變換規(guī)劃內(nèi)容，小城鎮(zhèn)規(guī)劃出現(xiàn)嚴(yán)重的落實不到位問題，同時存在用地結(jié)構(gòu)不夠合理（居住用地比例偏高，道路廣場與綠地則相對不足）的問題。概括起來有以下幾個方面：一是規(guī)劃的居住用地沒有得到合理開發(fā)利用，.大部分鎮(zhèn)區(qū)存在大量的棚戶區(qū)居住用地，建筑陳舊，街道環(huán)境差，開發(fā)強(qiáng)度低，未能發(fā)揮土地真正的社會經(jīng)濟(jì)價值。二是綠地系統(tǒng)分布不均衡。以別力古臺鎮(zhèn)為例，該鎮(zhèn)處在洪善達(dá)克沙地北側(cè)，風(fēng)沙較大，鎮(zhèn)區(qū)風(fēng)沙防護(hù)等問題比較突出。鎮(zhèn)區(qū)在建的湖泊濕地公園是主要的公共綠地，其他公共綠地較少，城鎮(zhèn)公共綠地不均衡，不能很好地滿足城鎮(zhèn)居民需要。其他城鎮(zhèn)同樣存在這個問題。三是交通問題明顯。一些城關(guān)鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)機(jī)動車總量快速增長與城鎮(zhèn)道路交通容量的矛盾日益突顯，主干路和部分支路建設(shè)未能形成系統(tǒng)，丁字路口較多，公共停車場所的功能需求也越來越突出。

　　2.特色不鮮明，同構(gòu)現(xiàn)象嚴(yán)重。小城鎮(zhèn)能否長遠(yuǎn)發(fā)展，主要依靠自身獨(dú)特的發(fā)展模式和特色產(chǎn)業(yè)。主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的良性發(fā)展直接決定了小城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)形態(tài)和發(fā)展方向，從而決定了農(nóng)村人口以及資本投資向城鎮(zhèn)集聚，為小城鎮(zhèn)奠定豐厚的人力和財力基礎(chǔ)，也是小城鎮(zhèn)生存和發(fā)展的重要保障。然而，錫林郭勒牧區(qū)多數(shù)小城鎮(zhèn)并未形成自己的特色主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，同構(gòu)現(xiàn)象十分嚴(yán)重。小城鎮(zhèn)已有的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)相當(dāng)薄弱，隨時面臨被淘汰或自然消失的風(fēng)險。盡管大部分小城鎮(zhèn)都把畜產(chǎn)品加工業(yè)與草原旅游業(yè)作為其創(chuàng)收產(chǎn)業(yè)，但是精細(xì)化定位卻做得不夠，發(fā)展前途依然堪憂。

　　3.規(guī)模不適宜，人口凝聚力較弱。目前錫林郭勒牧區(qū)小城鎮(zhèn)規(guī)模存在兩種主要不合理情況。一是許多旗縣城關(guān)鎮(zhèn)對推進(jìn)城鎮(zhèn)化存在片面理解，大搞形象工程和政績工程，或者為了獲得土地開發(fā)的短期收益多次修編城鎮(zhèn)規(guī)劃，大面積規(guī)劃開發(fā)區(qū)，使得土地城鎮(zhèn)化速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過人口城鎮(zhèn)化速度，推進(jìn)城鎮(zhèn)化僅僅為了土地的擴(kuò)張，而未考慮如何使牧區(qū)富余勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，實現(xiàn)牧區(qū)人口城鎮(zhèn)化。二是一些建制鎮(zhèn)建設(shè)起步比較晚，基本上還處于一鎮(zhèn)一街一政府的初始階段，大部分建制鎮(zhèn)是通過“撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)”建立的，人口普遍偏少。居住在鎮(zhèn)區(qū)的大部分是當(dāng)?shù)卦芯用瘢?zhèn)外的移民較少，甚至有的小城鎮(zhèn)人口數(shù)量呈下降的趨勢。據(jù)統(tǒng)計，2012年錫林郭勒牧區(qū)在不包括旗縣區(qū)城關(guān)鎮(zhèn)的情況下，建制鎮(zhèn)的平均人口僅有1300多人，有城無市的現(xiàn)象較為嚴(yán)重。

　　4.職能不完善，基礎(chǔ)設(shè)施落后。良好的基礎(chǔ)設(shè)施是吸引資本投資和技術(shù)人才向小城鎮(zhèn)集中的重要保障。然而，基礎(chǔ)設(shè)施投資需要財力與人力的支持，錫林郭勒牧區(qū)的大部分小城鎮(zhèn)，除城關(guān)鎮(zhèn)與礦業(yè)小鎮(zhèn)外，基本上都是通過撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)設(shè)置的，并不是在市場與產(chǎn)業(yè)行為的推動下形成的小城鎮(zhèn)，人口少、規(guī)模小、職能單一是其主要特征。這些小城鎮(zhèn)沒有人事權(quán)與財政權(quán)，僅僅以管理與服務(wù)職能為主，因此，要建立比較完善的城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施，僅靠小城鎮(zhèn)自主解決是天方夜譚。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，部分小城鎮(zhèn)仍沿用過時的城市建設(shè)模式，投資來源僅僅依靠國家及地方政府劃撥。還有一部分小城鎮(zhèn)為了籌集資金而違法抬高土地出讓金，亂收費(fèi)現(xiàn)象頻出。

　　5.經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，二三產(chǎn)業(yè)滯后。錫林郭勒牧區(qū)除城關(guān)鎮(zhèn)以外的其他建制鎮(zhèn)，大多數(shù)地處牧區(qū)腹地，畜牧業(yè)生產(chǎn)管理落后，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)所占比重非常低，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱。任何城鎮(zhèn)的發(fā)展都離不開產(chǎn)業(yè)作支撐，小城鎮(zhèn)的發(fā)展也不例外。錫林郭勒牧區(qū)的小城鎮(zhèn)第一和第二產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)比例不協(xié)調(diào)，盡管城關(guān)鎮(zhèn)近年通過招商引資大力發(fā)展工業(yè)，但其他建制鎮(zhèn)的工業(yè)化水平還處于起步階段，第二產(chǎn)業(yè)的發(fā)展對第一產(chǎn)業(yè)的替代性較弱，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的整體水平對小城鎮(zhèn)發(fā)展所發(fā)揮的作用有限。一般認(rèn)為小城鎮(zhèn)作為物質(zhì)載體為二三產(chǎn)業(yè)提供空間場所、基礎(chǔ)設(shè)施、市場和勞動力等條件，二三產(chǎn)業(yè)的良性發(fā)展是小城鎮(zhèn)建設(shè)的經(jīng)濟(jì)保證，因此，小城鎮(zhèn)與二三產(chǎn)業(yè)需要協(xié)調(diào)發(fā)展，共同促進(jìn)。但是，錫林郭勒牧區(qū)部分小城鎮(zhèn)將發(fā)展重心放在城鎮(zhèn)建設(shè)上，高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，重視房屋建設(shè)和道路修建，而忽視特色產(chǎn)業(yè)的培育，使得二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平明顯落后，小城鎮(zhèn)建設(shè)缺少經(jīng)濟(jì)支撐，發(fā)展受阻。

　　三、錫林郭勒牧區(qū)小城鎮(zhèn)發(fā)展對策建議

　　1.科學(xué)編制并落實小城鎮(zhèn)規(guī)劃。小城鎮(zhèn)規(guī)劃的編制與落實是錫林郭勒牧區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重中之重，必須加強(qiáng)小城鎮(zhèn)規(guī)劃與旗縣域規(guī)劃、盟域規(guī)劃的有機(jī)銜接，并與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃等相協(xié)調(diào)，建立起統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的規(guī)劃管理體系，以此指導(dǎo)并加快編制城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃及專項規(guī)劃等，實現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃全覆蓋。另外，要根據(jù)小城鎮(zhèn)的發(fā)展目標(biāo)，統(tǒng)籌考慮重點鎮(zhèn)在城區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、功能配置、城鎮(zhèn)空間中的地位和作用，明確重點鎮(zhèn)的地位、職能、分工及其與周邊小城鎮(zhèn)的協(xié)調(diào)發(fā)展關(guān)系，從而合理安排建設(shè)用地，結(jié)合重點鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展要求，統(tǒng)籌利用地上地下空間資源。要在小城鎮(zhèn)規(guī)劃與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)和適度超前的前提下，做好道路交通、給水排水、電力通信、燃?xì)狻h(huán)衛(wèi)、綠地系統(tǒng)、公共服務(wù)設(shè)施、草原生態(tài)保護(hù)等專項規(guī)劃的編制工作。科學(xué)編制各類規(guī)劃后，還需要建立高效智慧的城市規(guī)劃管理機(jī)制與平臺，以保障規(guī)劃的真正落實。

　　2.準(zhǔn)確把握小城鎮(zhèn)發(fā)展定位。借鑒城市定位的概念，小城鎮(zhèn)需根據(jù)自身條件、競爭環(huán)境、市場需求及其動態(tài)變化，確定某階段城鎮(zhèn)發(fā)展的目標(biāo)以及在區(qū)域扮演的角色，獨(dú)樹一幟，形成自己的特色。城鎮(zhèn)所擁有的資源、要素、環(huán)境和產(chǎn)業(yè)是城鎮(zhèn)發(fā)展的條件和基礎(chǔ)，對這些條件的分析、挖掘和利用是進(jìn)行城鎮(zhèn)定位研究的基礎(chǔ)。通常情況，一個特色城鎮(zhèn)往往擁有可持續(xù)發(fā)展、生命力強(qiáng)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，而主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的選擇與確立同樣需要充分挖掘地區(qū)的地理、文化、歷史、民族、自然資源、經(jīng)濟(jì)等優(yōu)勢并進(jìn)行綜合分析和研究，準(zhǔn)確定位，以期建設(shè)特色鮮明的小城鎮(zhèn)。以白音華鎮(zhèn)為例，白音華鎮(zhèn)是白音華礦區(qū)的中心城鎮(zhèn)，城鎮(zhèn)定位應(yīng)充分考慮白音華礦區(qū)的資源稟賦、行政、文化、商業(yè)等服務(wù)于礦區(qū)的功能，同時也要充分考慮靠近丘陵山體、草原牧區(qū)、高力罕河等自然景觀的優(yōu)勢。因此，白音華鎮(zhèn)的發(fā)展應(yīng)以山水自然景觀和資源為優(yōu)勢條件，建成以行政辦公、商業(yè)金融服務(wù)、文化娛樂、居住生活功能為主，對內(nèi)服務(wù)于礦區(qū)職工和居民，對外服務(wù)于周邊牧民和旅游者，生態(tài)特色、民族文化特色突出的現(xiàn)代化生態(tài)型草原能源小城鎮(zhèn)。

　　3.有選擇地布局建設(shè)重點小城鎮(zhèn)。錫林郭勒牧區(qū)人口基數(shù)少，2013年常住人口只有104萬人，未來絕大部分小城鎮(zhèn)不可能向大中城市晉升，按現(xiàn)行規(guī)劃大搞建設(shè)會與現(xiàn)實相背，勢必造成人力、物力和財力損失。針對現(xiàn)有情況，為使小城鎮(zhèn)形成合理規(guī)模并健康有序地發(fā)展，應(yīng)該“控制普及性，突出重點性”。一是要確定合理的人口規(guī)模，依照人口密度的差異來合理確定人口規(guī)模，有目的地進(jìn)行布局和規(guī)劃;二是要集中精力建設(shè)重點小城鎮(zhèn)，將區(qū)位條件好、經(jīng)濟(jì)水平高、現(xiàn)有人口密度大的小城鎮(zhèn)作為中心城鎮(zhèn)，加大投資力度，重點建設(shè)發(fā)展;三是要撤掉一些人口密度較小、經(jīng)濟(jì)實力較差的城鎮(zhèn)，按照就近或擇優(yōu)原則將其合并到臨近的經(jīng)濟(jì)實力較強(qiáng)的重點鎮(zhèn)。

　　4.完善小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)和公共服務(wù)設(shè)施。錫林郭勒牧區(qū)地處祖國北疆，其功能與地位有其特殊性，應(yīng)該積極爭取各類建設(shè)資金和項目，加大對小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)的投入。要著力建立連接周邊城鎮(zhèn)的綜合交通體系，完善旅游基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)體系，通過開展城鄉(xiāng)風(fēng)貌綜合整治實現(xiàn)城鎮(zhèn)環(huán)境改善。要因地制宜建設(shè)小城鎮(zhèn)生活污水處理設(shè)施，推進(jìn)生活垃圾收集’、轉(zhuǎn)運(yùn)、集中處理，增強(qiáng)小城鎮(zhèn)的承載力和發(fā)展后勁。要有意識地推進(jìn)基礎(chǔ)教育均衡協(xié)調(diào)發(fā)展，不斷改善和恢復(fù)小城鎮(zhèn)辦學(xué)條件，促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展，縮小小城鎮(zhèn)與城市學(xué)校之間的差距。要按人口規(guī)模強(qiáng)化小城鎮(zhèn)公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)建設(shè)，建立健全以旗縣級醫(yī)院為重點，以鎮(zhèn)衛(wèi)生院（社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心）為樞紐，村衛(wèi)生室為基礎(chǔ)的三級醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)衛(wèi)生服務(wù)全覆蓋。

　　5.增強(qiáng)小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)集群效應(yīng)。針對錫林郭勒牧區(qū)小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱的問題，當(dāng)前應(yīng)該著力完善重點鎮(zhèn)工業(yè)集中區(qū)配套設(shè)施，實施優(yōu)惠政策，吸引新辦企業(yè)向重點鎮(zhèn)集聚，優(yōu)先發(fā)展二三產(chǎn)業(yè)，增大非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的比重，實現(xiàn)小城鎮(zhèn)建設(shè)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的良性互動。西蘇旗域內(nèi)的3個重點鎮(zhèn)要依托各城鎮(zhèn)的資源優(yōu)勢，采取屬地納稅和統(tǒng)計產(chǎn)值等辦法，鼓勵各類工業(yè)企業(yè)向重點鎮(zhèn)工業(yè)集中區(qū)集聚，并在一定期限內(nèi)免征城鎮(zhèn)建設(shè)配套費(fèi)，享受企業(yè)登記、稅收、信貸等方面的優(yōu)惠政策，實現(xiàn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)分工和協(xié)同發(fā)展。建議旅游服務(wù)產(chǎn)業(yè)、畜牧產(chǎn)品加工產(chǎn)業(yè)和建材加工產(chǎn)業(yè)向賽漢塔拉鎮(zhèn)集群發(fā)展，交通運(yùn)輸物流產(chǎn)業(yè)向朱日和鎮(zhèn)集群發(fā)展，礦產(chǎn)品加工和堿化工產(chǎn)業(yè)向烏日根塔拉鎮(zhèn)集群發(fā)展。同時，鼓勵牧民進(jìn)鎮(zhèn)務(wù)工或經(jīng)商辦企業(yè)，積極從事二三產(chǎn)業(yè)以提高收入水平，促進(jìn)牧區(qū)勞動力就地轉(zhuǎn)移，進(jìn)而實現(xiàn)就地就近城鎮(zhèn)化。