近年來，單邊主義和保護主義盛行，逆全球化思潮甚囂塵上，全球產業鏈格局發生重大調整。特別是新冠肺炎疫情暴發以來，利用市場機制在全世界范圍配置資源，不再像之前那樣便利可靠。產業鏈上任何一個環節，哪怕是技術含量不高的普通零部件供應，都可能因“市場被迫關閉”影響產業整體運行。提升產業鏈水平，自然成為各國政府政策聚焦的重心。產業鏈政策就是在這樣的背景下進入政府決策和公眾視野的。2020年以來，我國各地普遍推廣實施產業鏈“鏈長制”，使得產業鏈政策廣為人知，學界關注者與日俱增。一個值得思考的現象是，學界對傳統產業政策的看法存在較大分歧，但對產業鏈政策形成的共識則遠大于分歧。同樣是針對“特定產業”設計的政策，為何產業鏈政策更容易凝聚共識？與傳統產業政策相比，產業鏈政策到底有何不同？

 

　　厘清何為產業鏈政策，定義產業鏈是關鍵。產業鏈就其表現形式來看，是在設計、制造、運營等環節有內在技術經濟關聯的企業，為實現價值增加等經濟活動而合作，由此形成的復雜網鏈結構。產業鏈同時也是市場專業化分工的結果，同產業內各類企業基于專業分工形成的特定經濟聯系，“鏈”則是市場主體被重新聯系起來而呈現出的不同形態。通過網鏈結構和企業生態體系，產品的生產、流通和銷售，由這一鏈條上的相關企業通過分工合作共同完成。不同的企業選擇在產業鏈不同環節從事經濟活動，而后由市場機制協調資源在企業間的配置。與產業鏈有關的一個概念，是經常被并列提及的“供應鏈”。供應鏈是企業從采購生產資料到制成產品，并經由銷售、運輸網絡把產品送達需求終端，將供應商、制造商、分銷商直到最終用戶連成一個整體的企業生態體系。通俗地理解，產業鏈是從產業整體視角看企業間各種關聯關系，供應鏈則立足于單一企業視角看企業間的上下游關系，因此產業鏈范疇要寬于供應鏈。所謂產業鏈政策，就是用以協調產業鏈條上企業之間的合作關系，保障產業鏈條穩定可控的一系列政策支持體系。

 

　　不同于企業組織的被動“自適應”，主動降低企業利用市場協調生產的交易成本，是產業鏈政策的核心職能所在。由于分工模式轉換，利用產業鏈協調生產的成本呈現升高趨勢。現代產品比傳統產品需要更高程度的專業化，生產由“基于產品的分工”轉向“基于知識的分工”。“一個產業一個企業鏈主”的時代已經過去了，像福特汽車這樣的單一垂直整合制造商，自行設計和制造全部或大部分零件的日子，也已經一去不復返了。全球分工體系把各類專業企業聚集在一起，在研發、設計、制造等方方面面實現跨界合作。產業鏈由此出現深度分層：核心生產企業依賴于一級供應商，后者又依賴于第二層，而第二層又依賴于第三層、第四層……在全球分工新格局下，一旦遇到“逆全球化”“疫情沖擊”或“關鍵環節供應受阻”，利用市場協調產業鏈的交易成本升高，跨區域交易可靠性減弱，大規模更換產業鏈中的任何環節，都變得非常困難。知識分工基礎上的產業鏈合作，比傳統分工模式更需要大幅度降低市場交易成本。

 

　　中央明確提出，增強產業鏈供應鏈自主可控能力，形成具有更強創新力、更高附加值、更安全可靠的產業鏈供應鏈。實現這一目標，不僅需要有數量眾多的企業愿意專注于產業鏈關鍵環節，形成牢牢把控這個特定環節核心技術的能力，也要求市場協調生產的成本足夠低，使得產業鏈各環節的企業更容易合作。這意味著，產業鏈供應鏈自主可控能力的提升，更加依賴專業分工和市場體系。可是，從我國政策實踐來看，在以“鏈長制”為代表的產業鏈政策實施過程中，無論省市縣，產業鏈“鏈長”皆由地方主要領導掛帥。由地方官員擔任“鏈長”，顯然會有行政權力介入市場經濟運行，為何產業鏈政策在學界并沒有像傳統產業政策那樣引起巨大分歧呢？

 

　　眾所周知，傳統產業政策是為實現規范產業準入、優化產業結構、提高產業競爭力等目標，政府針對特定產業提供的政策性支持或管制。學界關于產業政策的作用，一直以來存在較大爭議。支持者認為政府能夠利用產業結構演進規律，可以培育主導產業、發揮規模經濟優勢，促進經濟健康發展。持不同意見的學者認為，產業政策是政府對市場運行規律的干預，既不公平也缺乏效率，甚至有人認為迄今為止產業政策鮮有成功范例。而政府推動的產業政策若要成功，還要滿足系列條件：一是政府要站得高，必須知道什么樣的產業結構是好結構、什么樣的市場結構有利于激發市場活力；二是政府要看得遠，必須具有前瞻性，知道哪些產業能夠成為主導產業、新興產業或戰略性產業；三是政府要走得穩，必須能夠對政策運行自我糾偏。政府能否做到上述三點，爭論不休。因此，學界關于產業政策的分歧通常大于共識。

 

　　產業鏈政策，雖然從“形”上看起來像傳統產業政策那樣，有行政權力介入特定產業市場運行，但其“神”是運用行政權力降低市場運行的制度性成本。兩者在理論基礎、政策設計、目標導向和實施路徑上均存在較大差異。第一，從理論基礎看，傳統產業政策多構建在“市場失靈”理論基礎之上，而產業鏈政策的理論基礎是更好利用“市場分工”而非矯正“市場失靈”。第二，從政策設計看，一個產業是否需要“強鏈、補鏈、延鏈”等判斷，作為“鏈長”的政府官員高度依賴“鏈主”企業及其配套企業提供的市場信息。而傳統產業政策對產業進行選擇性支持時，需要政府部門進行非市場化預測和判斷。第三，從目標導向看，傳統產業政策突出規模導向，產業鏈政策更強調企業間協調合作能力。地方以產業鏈招商形成的產業鏈集群，有助于深化分工，降低企業間合作配套成本，為企業在特定環節“心無旁騖”從事自主創新提供條件。第四，從實施路徑看，產業鏈政策主要針對產業鏈“特定環節”給予政策性支持，而傳統產業政策則主要針對產業內“特定企業”給予非對稱性支持。一言以蔽之，產業鏈政策更好地實現了有為政府和有效市場的有機結合，這是產業鏈政策更容易凝聚共識的邏輯所在。（楊振）