“一帶一路”地區在全球能源供應中占有核心地位，也是我國能源進口的主要來源地，能源合作是“一帶一路”建設的重頭戲和先行官，具有十分重要的意義。目前“一帶一路”能源合作在貿易、投資和帶動相關產業合作上取得重要突破，但合作潛力沒有充分實現，供應安全的保障體系尚未建立，貿易投資的經濟效益有待提升，與當地社會溝通交流的能力需要加強。要制定“一帶一路”能源資源合作的總體戰略。加強運輸通道安全的合作和市場平臺建設，構建能源資源供需雙向安全共同體。加強綜合性的產業金融合作和雙向投資，實現與“一帶一路”國家的互利雙贏。統籌考慮能源項目的經濟利益和戰略利益，把戰略考量建立在經濟可行的基礎上。積極參與國際和地區能源治理，構建覆蓋沿線地區的新型能源合作機制。
　　
　　一、全球能源變革背景下“一帶一路”能源合作的戰略意義
　　
　　(一)“一帶一路”仍然在全球能源供應中占有核心地位
　　
　　石油和天然氣是全球能源貿易的主要品種，也是影響各國能源安全的主要領域。“一帶一路”地區的油氣資源豐富，即使在北美實現頁巖油氣革命的情況下，仍然是全球油氣的供應中心。如表1所示，按照將頁巖油、油砂、重油以及深海石油等非常規資源包括在內的統計口徑，2014年全球石油儲量前10位的國家，有7個分布在“一帶一路”地區，包括沙特、伊朗、伊拉克、俄羅斯、科威特、阿聯酋、利比亞等國，僅這7個國家，其石油儲量占全球石油儲量的54.7%。在天然氣資源方面，儲量前10位的國家，也有7個分布在“一帶一路”地區，包括伊朗、俄羅斯、卡塔爾、土庫曼斯坦、沙特、阿聯酋和阿爾及利亞等國，僅這7個國家，其天然氣儲量占全球天然暖氣儲量的68.1%。其中全世界天然氣儲量排名前4名的國家均在“一帶一路”區域，伊朗、俄羅斯、卡塔爾、土庫曼斯坦4個國家天然氣儲量占全球的58%，占到全球天然氣資源的半壁江山(表2)。

　　表1 2014年全球石油儲量前10名的國家及占比
 

　　表3  2014年我國的石油進口主要來源國
 

　　表4  2014年我國的天然氣進口主要來源國
 

　　從運輸的角度來看，“一帶一路”更是我國能源運輸的主要通道。石油的陸路運輸都要經過“一帶一路”區域，海路運輸大體如此，中國石油進口量的80%要經過馬六甲海峽，38%要經過霍爾木茲海峽。天然氣海陸運輸的主要通道均在“一帶一路”區域。
　　
　　從地緣政治的角度來看，美國頁巖油氣革命帶來的能源獨立對全球格局產生重大影響。從不利的一面看，美國在推進中東民主進程時將不再受石油問題的牽制而更加強硬和激進，甚至通過政治、軍事等手段強硬干預，國際能源市場將增加新的變數。從有利的一面看，頁巖氣革命導致歐洲市場上液化天然氣和來自美國的低價煤炭供應增加，俄羅斯、中東國家等國的天然氣所占份額和影響力下降，希望進一步加強與亞洲地區國家的能源聯系和合作，對我“一帶一路”建設和保障能源安全帶來新的機遇。
　　
　　(三)能源合作對于實現“一帶一路”整體戰略的重大意義
　　
　　中國巨大的市場需求拉動當地國家一起實現資源開發、外輸和“變現”，促進當地經濟增長。同時，我國能源行業積累了豐富的技術、經驗、人才和基礎建設產能，“一帶一路”沿線國家可以很好地承接中國產業轉移，可以解決制約當地國家經濟發展的能源和基礎設施瓶頸問題。中國與“一帶一路”沿線國家在能源領域利益契合度高、開展長期穩定合作的愿望和基礎強。2016年1月，習近平主席在訪問阿拉伯國家聯盟時提出了“1+2+3”的合作構想，其中“1”是以能源合作為主軸，深化油氣領域全產業鏈合作，維護能源運輸通道安全，構建互惠互利、安全可靠、長期友好的中阿能源戰略合作關系。“2”是以基礎設施建設、貿易和投資便利化為兩翼。加強中阿在重大發展項目、標志性民生項目上的合作，為促進雙邊貿易和投資建立相關制度性安排。“3”是以核能、航天衛星、新能源三大高新領域為突破口，努力提升中阿務實合作層次。
　　
　　綜合上述分析，可以看出，“一帶一路”是保障我能源安全的關鍵所在，考慮到能源安全在保障國家發展全局的重要地位，能源合作是“一帶一路”建設的重頭戲，要通過“一帶一路”合作來提升我國能源安全保障程度。同時，能源產業可以帶動“一帶一路”沿線國家發展，我方有很強制造和建設能力，是我推動“一帶一路”建設的先行官。能源合作對于“一帶一路”建設具有具足輕重地位。
　　
　　二、“一帶一路”能源資源合作的現狀、進展和問題
　　
　　(一)“一帶一路”能源合作取得重要進展
　　
　　我國與“一帶一路”相關地區多個國家在能源合作的各個領域取得了一系列先期成果，在能源貿易、能源基礎設施建設和雙向投資方面取得重要進展①。
　　
　　在中俄合作方面，2014年5月中俄簽署價值3800億美元的東線天然氣供氣購銷合同，同年11月，西線天然氣供應的合作備忘錄和框架協議也達成。電力、煤炭等領域的貿易規模也不斷擴大，我國累計已接受俄羅斯電量143億千瓦時。兩國合作已經擺脫了簡單的買賣貿易模式，步入上下游開發并進、相互投資的新階段。中石油收購諾瓦泰克持有的亞馬爾液化天然氣股份公司20%股份，中俄簽署合資開發博托賓斯克油田項目，合資興建天津東方煉油廠。能源技術和設備方面的合作規模也不斷擴大，田灣核電站二期則是標志性項目。
　　
　　在中亞和中國合作方面，中國—中亞天然氣網進一步完善，能源基礎設施互聯互通水平升級，中亞天然氣管道D線預計將于2016年年底通氣，屆時來自中亞的輸氣能力將達到850億立方米。除了管網的互聯互通，中國在中亞進行了大量的上游投資，比如，在土庫曼斯坦，中石油投資了作為中國進口氣主要氣源地的阿姆河右岸巴格特亞爾雷克氣田群，在哈薩克斯坦，中石油投資了哈薩克斯坦石油公司和阿克糾賓石油公司。
　　
　　中國和中東國家的能源合作也取得重大進展。以中國和沙特合作為例，目前中國每年從沙特進口5000萬噸原油，沙特是中國最大石油進口來源國，同時中國也是沙特最大的石油出口市場。除了貿易，在雙向投資方面也得到了長足發展。沙特阿美石油公司與中石化在福建省共同投資的煉油乙烯大型項目已正式投產運營。中國石化與沙特阿美在沙特延布的煉油廠于2016年1月20日舉行了投產啟動儀式，該項目投資近100億美元，設計原油加工能力約為2000萬噸/年。
　　
　　中國—東盟互利互惠能源合作呈現提速之勢。2013年雙方《紀念中國—東盟建立戰略伙伴關系10周年聯合聲明》中明確提出，加強在能源領域的合作，制定“中國—東盟新能源與可再生能源合作行動計劃”。區域間電網互聯互通和跨境電力貿易是中國和東盟合作的特點。截至2014年底，南方電網公司累計向越南送電302億千瓦，越南北部有8省1縣的電力供應是由南方電網承擔的。向老撾送電7億千瓦時，從緬甸進口電量110億千瓦時。在投資方面，2009年中國國家電網公司獲得菲律賓國家電網公司40%的股權，并開始25年的特許經營，該投資不僅取得了較好的經濟效益，而且有力支撐了菲律賓電力供應，取得了很好的社會效益。
　　
　　(二)“一帶一路”能源資源合作存在的問題
　　
　　1.“一帶一路”能源資源合作的潛力尚未充分實現。單從貿易量上看，我國大部分的能源進口來自于“一帶一路”地區，與“一帶一路”區域能源出口在全球供應體系中的作用大體相當。但如果從對貿易的影響能力來看，我國的影響力比較弱，中國是“一帶一路”地區最大的能源進口國家，但油氣的貿易中心和定價中心并不在中國或“一帶一路”國家，而是由第三方國家來決定價格。并且在定價過程中，金融的作用越來越大，放大了能源價格的波動，對石油生產國和消費國的物價和國際收支平衡產生巨大的負面沖擊。在投資領域，中國雖然在上述國家的油氣和電力領域有一定的投資，但是這種投資相對于中國的進口量和中國目前的工程建設能力而言，還有較大的差距，未來提升投資的空間巨大。
　　
　　2.安全供應的保障體系尚未建立。盡管中國主要的能源運輸通道均在“一帶一路”上，但安全暢通的運輸體系尚未建立起來。以石油運輸為例，中國原油運輸80%靠海運，并且海運量的80%要經過馬六甲海峽，38%要經過霍爾木茲海峽，但中國在這一區域的影響力和安全保障能力還十分有限。另外，從承運人的角度來看，只有不到20%的海上石油進口是由中國船只承運的。
　　
　　3.貿易投資的經濟效益尚待提升。不少能源合作項目目前處于虧損狀態。比如，在2008年中國與卡塔爾簽訂高價格的LNG進口合同，目前處于嚴重虧損的狀況。導致項目虧損有三個方面原因，一是在當時高油價、能源供需緊張的背景，包括中國在內的石油進口國簽訂合同的價格普遍較高。二是我國企業只參與貿易環節沒有參與投資環節，所以高的進口價格無法通過上游投資收益來加以彌補，日本、韓國企業往往會參股進口氣源地的項目，上游的投資收益可以在一定程度上對沖下游的貿易風險。三是保障國家能源安全以及服務國家外交大局的考慮。從保障能源安全的角度來看，尋找獲得穩定氣源是一個重要的因素，從促進外交來講，簽訂大的合作項目能夠有利于提升雙邊關系，結果使得該項目在不合理的高價位上簽訂合同。在這個價位很多日韓的進口商放棄簽署合同，但是我國的國有企業從保障能源安全和促進雙邊關系的角度還是簽訂了高價位的合同。上述項目是一個比較典型的案例，還有不少投資項目存在上述問題。更有甚者，以國家能源安全和服務外交大局來掩蓋投資決策過程中盲目輕率帶來的負面后果。
　　
　　4.部分項目在建設運營過程中與當地溝通交流上還存在不足。以中電投密松水電站為例，這個項目從經濟性以及帶動當地經濟社會發展、解決當地電力短缺等綜合效益上看，是一個非常好的大型工程項目。盡管該項目是在兩國政府的電力合作協議框架下進行的，而且履行了所有發電手續，但是由于缺乏對當地復雜的政治局面和獨特的文化習慣的了解，特別是缺乏與非政府組織溝通協調，造成工程項目長期擱置，不僅前期投資要背負巨大的利息損失，而且對中國和緬甸合作產生不利的影響，教訓很大。
　　
　　三、加強“一帶一路”能源資源合作的思路和政策建議
　　
　　(一)戰略定位和總體思路
　　
　　考慮到“一帶一路”能源合作的重要意義，在戰略定位方面要明確兩個優先，一是將“一帶一路”區域作為保障我國能源資源供應和國際能源資源合作的優先區域。二是將能源合作作為推動“一帶一路”建設的優先領域。基于這一戰略定位以及當前存在的問題，推動“一帶一路”建設時應堅持以下的原則：
　　
　　一是既要把“一帶一路”地區作為我國能源資源合作的優先區域，又要堅持實行資源的多元化供給，不能將雞蛋放在一個籃子中。實現進口來源多元化是保障能源進口的安全。從區域層面，除了繼續加強“一帶一路”地區能源合作，還要積極拓展與美國、加拿大、巴西等能源大國的合作。在“一帶一路”區域內部，也要實現多元化的能源進口，均衡地推進與中東、中亞、俄羅斯、東南亞和非洲的能源合作。
　　
　　二是既要關注資源開發的合作，又要重視運輸通道的重要作用，把保障運輸通道安全和市場平穩運行放在更重要的位置上。要努力實現進口通道多元化，加快推進中俄、中土等油氣運輸管道建設，加快“一帶一路”區域儲存運輸港口、碼頭建設，提高“國油國運”的比例，逐步降低對馬六甲海峽、霍爾木茲海峽等運輸通道的嚴重依賴。
　　
　　三是要統籌考慮能源資源合作和產業金融合作，充分發揮我國綜合優勢。中國不僅是能源資源的進口國，還有強大制造能力，并且隨著中國勞動力成本的上升以及我國企業實力壯大以后全球化經營需要，產業“走出去”是大勢所趨。而增加基礎設施供應、培養自主產業能力、解決當地就業是資源國政府最為看重的因素，中國要發揮制造業和基礎設施建設能力強的優勢，綜合地考慮和資源國的合作，在實現雙方合作共贏的同時，提高我國能源供應的保障能力。隨著我國金融資源的增加以及亞洲基礎設施投資銀行等多邊金融機構和我國主導的絲路基金、中非基金等金融機構的成立，中國還可以利用金融資源來推動能源合作。
　　
　　四是要統籌考慮經濟利益和戰略利益，把戰略考量建立在經濟可行的基礎上。由于能源合作項目規模巨大，并且周期很長，比如說中俄天然氣東線項目長達30年，合同金額達到4000億美元，對于類似的項目，經濟性是項目合作的基礎。如果缺乏經濟性，單靠雙方政府的強制推進難以維持其持續發展，并且很可能合作雙方的包袱。因此，在推動雙方能源合作時，還是要將項目的經濟性放在基礎性的位置上，然后再考慮帶來為合作國的社會效益以及外交、能源安全和地緣政治利益。
　　
　　五是要堅持開放多元，實現我國、資源國和第三方合作者的互利共贏。能源合作項目要為我國的戰略利益服務，但同時要照顧到資源國、過境國以及相關地區主要有影響力國家的利益，多方合作，才能夠應對資源國和過境國國內的政治動蕩和區域的地緣政治風險，實現項目的穩定安全運營。另外，要從更高一個層面來看待“一帶一路”的能源合作問題，不僅僅著眼于自身的能源供應安全，而且要考慮到其他國家的核心關切和整個地區的能源安全，中國要為維護國際能源市場安全提供公共產品，并承擔相應的責任。
　　
　　(二)促進“一帶一路”能源資源合作的政策措施
　　
　　一是制定“一帶一路”能源資源合作的總體戰略。在“一帶一路”愿景和行動計劃的基礎上，進一步制定能源資源合作的專項規劃。從保障能源安全、加快“一帶一路”建設以及促進地區經濟繁榮等方面來考慮和規劃未來的能源貿易、運輸和對外投資布局，明確對外投資和長期貿易安排的一些重要的原則。同時，對一些影響整個歐亞大陸乃至世界能源流向的重大能源項目和基礎設施提前作出規劃布局。
　　
　　二是加強與資源國的綜合性雙向合作。加強與資源國的所在國的能源全產業鏈合作。鼓勵國有及民營企業走出去，在資源國投資發展上游業務，遵循商業原則，注重項目的投入成本、風險和贏利性；鼓勵企業到資源國投資煉化等中游環節，生產基礎化工產品并與國內化工企業形成產業鏈合作關系；特別是加強與海灣合作委員會等資源國家合作，以便利石油和化工產品貿易和投資。鼓勵中資企業和東道國以及第三方合作投資資源國的能源化工產品的物流設施，提高能源化工產品的外送能力。在當前油價低迷、資源國財力普遍緊張的情況下，發揮我國金融資源充沛的優勢，通過石油換貸款或者是直接股權投資的方式加大對資源國的投資。
　　
　　三是加強運輸通道安全的合作和市場平臺建設，構建能源資源供需雙向安全共同體。首先是加強能源運輸通道安全。提高國油國運的比例，建立海上石油運輸的保險體系，加強能源主要運輸通道物流倉儲體系建設，實現和運輸通道經過地區利益共享和安全綁定；加強海軍能力建設，打擊海盜和恐怖主義行為，保障運輸通道安全，維護地區穩定，增強救援等人道主義行動的能力。其次，充分發揮我國能源需求大和作為中東、中亞和俄羅斯油氣出口交匯點的優勢，加強市場交易平臺的建設。包括加快我國石油期貨交易中心建設，推動天然氣交易中心的建設，力爭把上海天然氣交易中心建設成亞洲乃至國際性的天然氣交易中心。另外，和石油輸出國共同構建能源安全體。中國要大量進口石油，有能源供應安全問題，沙特等石油出口國要靠石油出口來保障經濟發展和社會穩定，這些國家有能源需求安全問題。可以和上述國家構建能源安全共同體，吸引這些國家在我國領土及我國能源運輸通道上建立石油儲備和物流轉運中心，這對于保障雙方能源安全均有重要意義。
　　
　　四是規范企業海外投資運營行為，實現與資源國的互利雙贏。鼓勵企業樹立中國境外投資與全球“和諧發展”的理念，積極承擔社會責任、與東道國形成互利共贏的可持續發展關系，建立造成惡性影響的黑名單，進一步維護和提升中國境外投資的聲譽和國際影響力。加強對境外投資行為的監管，探索將企業境外行為與在國內的監管相結合，建立企業境外投資的信用檔案。
　　
　　五是加強資源國風險預警，建立快速反應體系，防范和化解政治風險。從對外來看，完善我國資源國風險防范和應急處理的工作機制。適時發布境外安全風險預警和提示；充分發揮行業協會、智庫、專業咨詢機構等機構在風險評估、預測和防控中的作用，建立全球各地的風險評估機制，尤其要加強對重點地區和國家的信息搜集、監測和研判；加強對“走出去”企業人員的安全教育和培訓工作，建立常態機制。從對內來看，逐步建立涵蓋石油、天然氣等能源品種的應急綜合管理系統。加快國家石油儲備立法進程，完善制度保障；建立國家、企業、社會三級石油儲備體系，不斷優化國家石油戰略儲備布局；建立應對油價快速上漲的政策儲備。
　　
　　六是深入開展國際交流與合作。將維護國際能源市場穩定作為開展國際互利合作的主基調，更加積極地開展多個層次、多種形式的國際合作。除了加強IEA、OPEC等國際或地區能源機構之間的合作外，考慮到未來的全球石油天然氣貿易主要發生在“一帶一路”地區，即中東、西非、中亞和俄羅斯的石油天然氣向東亞、東南亞和南亞出口，可以考慮提議建設“一帶一路”能源合作機制，或亞洲能源合作機制。建設由石油天然氣出口國和進口國共同組成的合作機制，以保障市場平穩運行和公平合理的能源價格，推動全球能源治理結構的重建和優化，也提升我國在全球能源治理中的地位。積極參與國際投資規則制定和投資爭端解決機制建設，大力推進高水平的國際投資協定談判和推動現有投資協定的升級，加強對對外投資的保護條款。在加入國際能源憲章后，要積極參與，增強自身的影響力和組織的活力，使其成為促進中國能源對外投資的一個重要平臺。
　　
　　注釋：
　　
　　①龔婷：“‘一帶一路’能源合作初結碩果”，《中國石油報》。
　　
　　參考文獻：
　　
　　〔1〕國務院發展研究中心和殼牌國際有限公司聯合課題組，2014：《中國中長期能源發展戰略研究》，中國發展出版社。
　　
　　〔2〕國務院發展研究中心和殼牌國際有限公司聯合課題組，2014：《中國天然氣發展戰略研究》，中國發展出版社。
　　
　　〔3〕趙晉平，2015：《聚焦“一帶一路”：經濟影響和政治舉措》，中國發展出版社。
　　
　　〔4〕王金照，2015：“對國際油價下一步走勢的分析和判斷”，國務院發展研究中心《調查研究報告擇要》，第3號。
　　
　　〔5〕王輝、羅雨澤，2015：“貿易暢通指數報告”，2015年《中國經濟年鑒“一帶一路”卷》。
　　
　　〔6〕龔婷，2016：“‘一帶一路’能源合作初結碩果”，《中國石油報》。
　　
　　〔7〕姜星莉，2010：《經濟全球化背景下中國能源安全問題研究》，武漢大學博士論文。
　　
　　國務院發展研究中心對外經濟研究部 “‘一帶一路’經貿合作政策研究”課題組
　　
　　課題負責人：趙晉平
　　
　　課題協調人：羅雨澤
　　
　　課題組成員：張小濟 張 琦 王金照
　　
　　胡江云 許宏強 呂剛
　　
　　趙福軍 宗芳宇 陳紅娜
　　
　　研究助理：朱紹玉
　　
　　執筆：王金照
　　
　　作者： 國務院發展研究中心對外經濟研究部“‘一帶一路’經貿合作政策研究”課題組（執筆：王金照）  來源： 國研網