吳奇修:財政如何支持鄉村振興
來源：未知 日期：2018-12-19 點擊：次
黨的十九大作出實施鄉村振興戰略的重大決策部署，并將其寫入黨章總綱，樹立了我國農業農村發展史上劃時代的里程碑。鄉村振興，離不開公共財政的支持。財政部農業司司長、國務院農村綜合改革辦公室主任吳奇修為我們介紹財政如何發力支持鄉村振興。
堅持強基固本
推動農業高質量發展
實施鄉村振興戰略，產業興旺是重點。推動產業振興要放在實施鄉村振興戰略的首位。
（一）深入實施藏糧于地、藏糧于技戰略，確保國家糧食安全。
要從“地”和“技”兩個方面著手，著力理順體制、加大力度、完善措施、務求實效，真正把糧食安全責任落到實處。
關于“地”的方面，主要抓好以下三項工作：
一是理順高標準農田建設管理體制。《深化黨和國家機構改革方案》明確提出，將農業綜合開發項目、國土資源部的農田整治項目、水利部的農田水利建設項目等職責整合到農業農村部。以機構改革完成轉隸的4月20日為節點，建設高標準農田的相關職能已經全部劃到農業農村部。財政部門要加大資金統籌力度，加快理順建設管理體制，大規模推進土地整治和高標準農田建設，確保今年新增高標準農田8000萬畝以上。
二是要積極支持提升耕地地力，改善耕地質量。2018年，中央財政將積極支持各地采取政府購買服務、物化補助、先作業后補助等方式，鼓勵引導新型農業經營主體和社會化服務組織參與相關項目實施，促進耕地地力不斷提升。在黑土地保護利用方面，今年將在現有試點縣中擇優選擇8個重點縣繼續予以支持，同時再遴選24個縣開展試點。
三是要加快發展節水灌溉。2018年，中央財政將安排225億元支持各地加強農田水利基礎設施建設，支持各地按照《“十三五”新增1億畝高效節水灌溉面積實施方案》持續推進高效節水灌溉建設。各地財政部門要加大與有關部門的溝通協調力度，牢固樹立在水資源利用上過緊日子的思想，確保完成《政府工作報告》提出的新增高效節水灌溉2000萬畝的目標任務。
關于“技”的方面，主要抓好以下四項工作：
一是要支持主要農作物生產全程機械化，大力提升農機裝備水平。2018年初，財政部會同農業部印發了《2018—2020年農機購置補貼實施指導意見》，以便更好地支持引導農業機械全程全面高質高效發展。在品目選擇上，要優先保證糧食等主要農產品生產所需機具和支持農業綠色發展機具的補貼需要。同時，鼓勵各省開展農機報廢更新、農機新產品購置補貼等試點。在2017年開展植保無人飛機規范應用試點基礎上，2018—2020年繼續開展該項試點。
二是積極支持種業建設，深入實施現代種業提升工程。扶持種業發展是一項基礎性、長期性任務。2018年中央財政將繼續支持種業基金做大做強，會同農發行共同向種業基金增資10億元，給種業產業提供更多更大更靈活的支持，繼續發揮財政資金撬動社會資金的作用，帶動種業行業做大做強。
三是支持提高農業技術推廣能力，提高科技為農服務水平。2018年，中央財政將重點支持江蘇、浙江等8個省份開展農業重大技術協同推廣試點，立足區域特色優勢產業發展的重大技術需求，引導農業科研院校、農技推廣機構、新型農業經營主體等緊密銜接、優勢互補，開展農業重大技術集成示范與推廣應用。
四是加強農業氣象服務體系建設，提升氣象為農服務能力。中央財政積極支持氣象服務“三農”工作。2018年，中央財政在中國氣象局2018年部門預算中繼續安排“三農”服務專項資金，支持氣象部門進一步加強“兩個體系建設”。
（二）支持實施質量興農戰略，深入推進農業供給側結構性改革。
一是推進農村一二三產業深度融合。2017年，在前兩年試點的基礎上，中央財政支持在全國范圍內全面推進農村一二三產業融合發展。下一步，要通過以獎代補、先建后補等方式，重點支持新型農業經營主體集中連片建設農產品產地初加工設施等。
二是以打造質量興農的引領示范平臺為目標，繼續支持國家現代農業產業園建設。一年來，國家現代產業園創建工作開局良好。今年，中央財政將按照“中央支持、地方負責、市場主導”的發展思路，繼續支持創建一批國家現代農業產業園，著力改善產業園基礎設施條件和提升公共服務能力。
三是以培育一批產業強、產品優、質量好、生態美的農業強鎮為重點，支持實施產業興村強縣行動。按照今年中央一號文件要求，中央財政將支持啟動實施產業興村強縣行動。在主體定位上，具體將以鄉鎮為平臺。在建設內容上，積極推行標準化生產，培育農產品品牌，保護地理標志農產品。在具體實施上，堅持從農業農村發展實際出發，遵循發展客觀規律，不套模式、不定方式，充分發揮地方自主性、積極性。各地要提前做好謀劃，加快培育具有競爭力的市場經營主體，建成一批產業興旺、經濟繁榮、綠色美麗、宜業宜居的農業強鎮示范樣板。
四是促進小農戶和現代農業發展有機銜接。我國小農生產有幾千年的歷史，“大國小農”是我們的基本國情農情，小規模家庭經營是農業的本源性制度。在鼓勵適度規模經營同時，要堅持因地制宜、分類施策。財政資金支持的對象、方式要多樣化，滿足不同類型生產形式和主體的需要。
五是要把防災減災放在與發展生產同等重要的位置，大力支持農業防災減災。
（三）堅持綠色生態導向，促進農業可持續發展。
一是鞏固農業“三項補貼”改革成果，督促落實以綠色生態為導向的農業補貼制度改革方案。根據中央統一工作部署，去年財政部將《建立以綠色生態為導向的農業補貼制度改革方案》落實列為重點改革督察事項之一，積極會同有關部門開展了督察。下一步，將繼續會同有關部門抓住督察工作中發現的問題，關注群眾反映強烈的熱點難點，推進改革任務落實、進度落實、責任落實、思想作風落實，積極拓寬投入渠道，進一步完善重點領域補貼制度改革，加快建立深化改革的長效機制。
二是有序擴大輪作休耕制度試點。探索實行耕地輪作休耕制度試點，是黨中央、國務院著眼于我國農業發展突出矛盾和國內外糧食市場供求變化作出的戰略安排。在開展耕地輪作休耕制度試點中，堅持輪作為主、休耕為輔，同時堅持休耕不是棄耕，更不能廢耕，確保急用時耕地用得上，糧食產得出。經國務院同意，2018年輪作休耕試點面積擴大到2400萬畝。應當注意的是，開展休耕輪作必須以確保糧食產能和國家糧食安全為前提，堅持規范有序適度，力戒一哄而上, 犯歷史性錯誤。
三是支持建立長江流域重點水域禁捕補償機制。今年中央一號文件要求“科學劃定江河湖海限捕、禁捕區域”“建立長江流域重點水域禁捕補償制度”。按照“地方為主，中央獎補”的原則，中央財政將對長江流域重點水域禁捕工作給予適當支持。地方要積極穩妥、因地制宜、有序有度推進。
四是支持擴大地下水超采區綜合治理范圍。中央財政已連續4年支持開展華北地下水超采區綜合治理工作。2017年，將山東省納入了支持范圍，進一步擴大了地下水超采區綜合治理的范圍。2018年，提前下達42億元，進一步將治理范圍擴大到了山西、河南兩省。有關省要積極借鑒河北省的治理經驗，加強水利工程措施與種植結構調整、農技農藝措施的協同配合，多措并舉，多渠道籌集資金，形成治理合力。
五是繼續開展秸稈綜合利用試點。2018年，中央財政將繼續在農作物秸稈總體產量大的省份和環京津地區支持開展農作物秸稈綜合利用試點，支持實行整縣推進。各地要結合本地實際，堅持農用優先、多元利用，探索建立“誰受益誰處理”“秸稈換有機肥”等機制。
（四）補齊水利基礎建設短板，夯實農業發展基礎。
一是大力支持在全國推行河長制、湖長制。中央先后制定出臺了《關于全面推行河長制的意見》和《關于在湖泊實施湖長制的指導意見》。在提前下達的2018年水利發展資金中，已對推行河長制工作開展情況較好的12個省給予了資金傾斜，各地可在資金辦法規定范圍內，統籌用于推行河長制的各項工作。
二是加快災后水利薄弱環節建設。2018年，中央財政已安排236億元支持災后水利薄弱環節建設，在繼續推進200—3000平方公里中小河流治理的基礎上，加大對小型病險水庫除險加固的支持力度，同時啟動了農村基層防汛預報預警體系建設。各地要按照《加快災后水利薄弱環節建設實施方案》的要求，按照“十三五”末基本完成各項建設任務的時間節點，加大投入力度，切實安排好各項建設任務，加快補齊小型水利工程短板。
三是全面推進農業水價綜合改革。2018年，中央財政將安排15億元，支持各地全面推進農業水價綜合改革工作，資金安排將與各地改革進展情況掛鉤。
四是全面推進江河湖庫水系連通。2018年，中央財政將通過水利發展資金繼續支持各地開展江河湖庫水系連通工作。
（五）統籌推進山水林田湖草系統治理，加強林業和草原建設。
一是支持啟動大規模國土綠化行動。今年，中央財政通過林業改革發展資金增加安排了森林資源培育支出，支持各地做好造林和森林撫育。各地要認真學習領會習近平總書記的最新指示精神，拿出真招、實招，將國土綠化放在林業生態保護工作的突出位置，統籌實施森林質量精準提升工程，維護國家森林生態安全。
二是大力支持實施林業生態保護修復重大工程。進一步完善天然林保護制度，統籌考慮人員變動、物價水平、財力可能等因素，適當提高天保工程相關補助標準，逐步將集體和個人自愿停止天然商品林采伐的納入補助范圍。推動加快實施新一輪退耕還林還草，研究建立鞏固退耕還林成果長效機制。各有關省份要加強各項基礎工作，管好用好中央財政資金，確保中央重大生態政策落地生根，優化生態安全屏障體系。
三是繼續實施新一輪草原生態保護補助獎勵政策。各地要按照“對象明確、補助合理、發放準確、符合實際”的原則，根據補助獎勵標準和封頂保底額度，及時足額發放禁牧補助和草畜平衡獎勵。績效評價獎勵資金主要用于落實禁牧補助和草畜平衡獎勵的基礎工作、草原生態保護建設和草牧業發展等方面的支出，其中用于草原生態保護建設和草牧業發展的資金比例不得低于70%。
堅持整體思維
推動農業農村全面協調發展
與以往相比，鄉村振興戰略更加注重農業農村發展的整體性和全面性，進一步突出了農村工作的重要性，明顯強化了鄉村建設、鄉村治理和鄉村公共服務。今后的財政支農工作，務必要按照中央的要求，圍繞農業農村農民這個整體進行調整和充實。
（一）大力改善農村人居環境，建設農民美麗幸福家園。
一是支持實施農村人居環境整治三年行動。實施農村人居環境整治三年行動，將是今后一個時期財政支農工作的一項重點任務。要將實施農村人居環境整治與“一事一議”美麗鄉村建設等工作緊密結合，堅持因地制宜、村民主體、建管并重、有序推進，到2020年實現農村人居環境明顯改善，村莊環境基本干凈整潔有序，村民環境與健康意識普遍提高。各地要結合實際，扎實推進農村人居環境整治三年行動方案，重點做好農村生活垃圾處理、廁所糞污治理、農村生活污水處理等工作。中央財政將對2018年至2020年全國農村人居環境改善成效突出縣給予獎勵。
二是積極支持畜禽糞污資源化利用。2018年，中央財政將進一步加大支持力度，再支持100個以上的畜牧大縣整縣推進畜禽糞污資源化利用。在資金安排上，繼續通過以獎代補方式，對畜牧大縣畜禽糞污資源化利用工作予以支持。各地要強化統籌協調，充分調動各有關方面力量，把政策實施和工作推進有機結合起來，確保源頭減量、過程控制、末端利用落到實處。
三是進一步推動美麗鄉村建設提檔升級。從2018年起，按照2018年中央一號文件要求，開展“宜居宜業美麗鄉村”考核獎勵活動，三年考核推薦1000個村，每個村中央財政將獎補200萬元。各地要按照鄉村振興戰略要求和部署，把握好鄉村“美”的綜合性、價值性、傳承性特質，從建設美、經營美和傳承美“三美”同步入手，推動美麗鄉村提檔升級。
四是加快構建生態循環的田園生產體系。田園綜合體試點工作要再接再厲，不斷挖掘內涵，拓寬外延，將鄉村振興戰略要求貫穿始終。各地要提高站位、深化認識，不能將田園綜合體異化、走樣，不能出現損害農民和村集體利益、污染農業農村生產生活環境，破壞生態的情況，不能搞房地產項目，鄉村也不能違規舉債。各地在推進田園綜合體試點過程中，要以綠色為導向，將綠色變成特色，將生態真正變成生產力。
（二）完善和創新農業農村體制機制，激發農業農村發展活力。
一是積極支持農村集體資產清產核資。集體所有制是公有制在農村的主要實現形式。各地要按照財政部、農業部聯合印發《關于全面開展農村集體資產清產核資工作的通知》，認真組織做好農村集體資產清產核資工作，重點清查未承包到戶的資源性資產和集體統一經營的經營性資產以及現金、債權債務等。中央財政將對清產核資工作予以適當補助，支持吉林、江蘇、山東等3個省開展整省試點。
二是繼續推進農墾體制相關改革。關于推進農墾國有農場辦社會改革，財政部會同農業部擬采取“先改后補”的方式，以各地完成中央要求情況，對2016—2018年改革成本進行適當補助。關于農墾改革，中央財政持續穩步加大黑龍江、廣東兩個中央直屬墾區的投入。對于地方管理的墾區，中央財政在安排相關專項資金時，均考慮了地方農墾發展的因素，對各地予以支持。
三是支持完成農村土地承包經營權確權登記頒證工作。根據2018年中央一號文件精神，今年中央財政也將繼續安排補助資金，推動農村土地承包經營權確權登記頒證全面完成。各地要切實加快工作進度，加強資金使用管理，按期完成政策期工作目標，并及時報告。此外，要確保2018年底基本完成農墾國有土地使用權確權登記發證任務。
（三）支持農村人力資本開發，推動鄉村人才振興。
一是實施新型職業農民培育工程。支持全面建立職業農民制度，將新型農業經營主體帶頭人、現代青年農場主、農業職業經理人、農業社會化服務骨干和農業產業扶貧對象作為重點培育對象，因地制宜分層分類開展有針對性的培育。
二是大力提升農民合作社和家庭農場生產經營能力。支持一批制度健全、管理規范、帶動力強的國家農民合作社示范社、農民合作社聯合社和示范家庭農場，提高標準化生產、農產品加工、市場營銷等能力。
三是實施鄉村基層組織運轉經費保障計劃。各地要落實好2016年《中共中央組織部 財政部關于加強村級組織運轉經費保障工作的通知》要求，定期會同組織部門開展檢查督導，加強績效考核評價，建立完善激勵約束機制，真正做好村級組織運轉經費保障工作。
四是實施鄉村財會管理“雙基”提升計劃。以鄉村基礎財務會計制度建設、基本財會人員選配和專業技術培訓為重點，提升鄉村自治組織、集體經濟組織、合作組織的財務會計管理水平和開展各類基本經濟活動的規范管理能力，為推動鄉村經濟振興提供基礎管理和財會專業人才支撐。
（四）大力開展試點試驗，推動鄉村組織振興。
一是實施農村新集體經濟振興計劃。2016年以來，通過中央財政農村綜合改革轉移支付資金累計安排83億元，陸續在23個省份開展了扶持村級集體經濟發展試點,試點村約9000個。下一步，要逐步樹立差異化扶持的政策導向，明確重點，分類施策，加大力度，努力實現精準化扶持，夯實黨的執政基礎。
二是開展農村改革綜合集成試點試驗行動。2018年是推進農村綜合性改革試點試驗的關鍵一年。根據中央要求，我們正在研究推動開展農村改革綜合集成試點試驗行動。各試點省份要樹立政策措施綜合集成的試點理念，注重以項目為承載的機制體制創新，發揮好農村綜合改革平臺作用，協調推進現有政策的綜合集成、到鄉進村。
三是與農村人居環境整治行動相結合，完善一事一議獎補政策。2018年的一事一議財政獎補政策，要與開展農村人居環境整治行動相結合。各地要加強獎補資金使用方向和建設項目內容上的引導，更多更好體現中央和地方重點改革工作要求，完善獎補機制，調動農民參與積極性，有計劃、有目標地解決農民最急迫需要的村內公益性項目。要用好第二批下達的一事一議財政獎補資金，支持建設改善農村人居環境項目。
堅持求真務實
打好精準脫貧攻堅戰
（一）嚴守脫貧攻堅現行目標標準。
脫貧攻堅期內，扶貧標準就是穩定實現現行標準下的貧困人口“兩不愁、三保障”，貧困地區基本公共服務領域主要指標接近全國平均水平。各地要始終堅持現行標準，既不能降低標準、影響質量，也不要提高標準、吊高胃口。對于盲目提高標準的做法，要堅決糾正。財政是國家治理的基礎和重要支柱，從履行財政部門職能的角度來講，要注重通過優化支出安排和完善資金管理政策，因地制宜區分輕重緩急確定項目并安排資金。要強化預算的約束和導向作用，推動脫貧攻堅按照中央的統一部署來開展，真正把錢花在脫貧攻堅的“刀刃”上。
（二）全面加強扶貧資金監管。
一是建立扶貧資金動態監控機制。針對所有用于脫貧攻堅的資金建立總臺賬，并依托國庫信息系統及其他技術手段開展動態監控，實時了解各級、各地、各類資金的安排、撥付和支付情況，了解項目實施進度、績效目標實現情況等，合理設置預警指標，及時發現資金使用管理中存在的問題，并跟蹤問題整改落實情況。
二要積極推動扶貧資金全面績效管理。推動扶貧資金全面績效管理具有非常重要的意義，財政部已將其作為2018年推進預算績效管理的重點工作，由財政部預算司牽頭負責，農業司配合。目前，起草了《財政扶貧項目資金績效管理辦法》，要求針對所有用于脫貧攻堅的財政資金，建立全過程績效管理機制，明確績效目標，加強執行監控，強化績效評價和結果應用，防止資金損失浪費，提高資金使用效益。
三要切實落實好扶貧資金管理的制度要求。近年來，為強化扶貧資金管理，財政部門會同相關部門不斷完善制度建設，修訂印發了資金管理辦法、績效評價辦法，出臺公告公示制度，要求建立脫貧攻堅項目庫。管理制度建設是基礎，實際效果在執行。因此，在既有管理規定的落實方面不能有絲毫的放松。
（三）強化脫貧攻堅投入保障。
黨的十八大以來，各級財政部門認真貫徹落實黨中央、國務院關于脫貧攻堅的決策部署，將脫貧攻堅作為財政支出優先保障的重點，切實發揮政府投入在脫貧攻堅中的主體和主導作用。專項扶貧資金持續大幅增長來之不易。一方面是增量資金的安排，更重要的是優化財政支農資金結構，擠出其他領域涉農資金來保脫貧攻堅投入。隨著脫貧攻堅的深入推進，雖然貧困人口規模逐漸減少，但中央財政將一如既往保障好脫貧攻堅的資金需求。各地也要千方百計拿出真金白銀，繼續加大扶貧投入，避免形成“擠出效應”，財政扶貧資金投入將聚焦深度貧困地區。
（四）全面規范推進貧困縣涉農資金整合。
貧困縣涉農資金整合試點是強化脫貧攻堅投入保障的重要創新，也是涉農資金供給側改革的重要探索。2018年3月，財政部會同扶貧辦，堅持問題導向，聯合印發了《關于做好2018年貧困縣涉農資金整合試點工作的通知》，對2018年整合試點工作做出部署。下一步，各地要按照通知要求，進一步規范整合試點的范圍和標準、細化實化年度實施方案、加強資金和項目管理、落實“省負總責”的要求。
堅持優先保障
建立健全投入保障體系
著眼于國家財力的現實條件，當前要重點做好“四篇文章”。
（一）做好總量文章。
中央財政堅決貫徹黨中央、國務院決策部署，積極發揮財政在國家農業農村治理中的基礎性和支撐性作用，不斷加大財政支農力度。2013—2017年，僅農林水支出科目，全國一般公共預算累計安排就超過80000億元。2018年，在財政收支矛盾仍然較為突出的情況下，各級財政要按照農業農村優先發展的要求，完善財政支農投入穩定增長機制，堅持把農業農村作為財政支出的優先保障領域。
（二）做好存量文章。
一是根據國務院機構改革方案，進一步推動相關資金源頭整合。國務院機構改革方案為進一步推動農業綜合開發、土地整治、農田水利、發改委農業投資項目等資金的源頭整合創造了有利條件。我們要大力推動相關資金從預算編制環節真正實現源頭整合，最大限度發揮資金合力。
二是貫徹落實好《國務院關于探索建立涉農資金統籌整合長效機制的意見》。各地要吃透吃準文件的精神，避免盲動亂整，結合推進過程中出現的新情況、新要求，抓緊研究制定切實可行的省級實施方案，研究出臺配套落實舉措，持續加強督查推動，深入開展調研，及時跟蹤問效，確保各項改革任務落到實處。
三是不斷完善“大專項+任務清單”的管理模式。各地要根據2018年農口專項轉移支付任務清單，進一步明確任務清單劃分依據，優先保障約束性任務落實，加強指導性任務與相關規劃或實施方案的銜接。同時，省級以下有關部門同步建立對接落實機制，及時分解細化任務清單，保障約束性任務落實到位，加強對指導性任務的統籌安排，確保資金使用更加符合基層實際。
四是依法依規推進涉農資金統籌整合。各地務必依法依規整合涉農資金，既不能不作為、又不能亂作為，要堅決防止發生亂整合的問題。除貧困縣涉農資金整合試點外，中央財政下達的資金，整合以后要確保完成任務清單規定的約束性任務，絕不能不講規矩地亂整合。
（三）做好增量文章。
一是將更多的土地出讓收入用于支持“三農”。要研究調整完善土地出讓收入使用范圍，進一步提高用于農業農村的投入比例。
二是要創新資金籌措機制。在《跨省域補充耕地國家統籌管理辦法》和《城鄉建設用地增減掛鉤節余指標跨省域調劑管理辦法》有關規定的基礎上，結合鄉村振興和脫貧攻堅需要，會同有關部門加緊制定相關資金管理辦法，將跨省調劑收益全部用于鞏固脫貧攻堅成果和支持鄉村振興的目標任務落到實處。
三是支持地方政府在債務額度內安排資金推動鄉村振興。2018年，在全國人大批準的地方政府債務限額內支持脫貧攻堅的債務規模進一步增加，重點用于支持易地扶貧搬遷、貧困村提升工程等，支持防范化解地方政府債務風險。這里需要強調的是，利用政府債務額度支持鄉村振興的前提是依法合規。負債率偏高、政府債務風險較高的一些省份必須注意防范債務風險。
（四）做好引導文章。
一是健全農業信貸擔保體系。下一步，中央財政將繼續推動農業信貸擔保服務網絡向市縣延伸，通過擔保費率補助和以獎代補等方式支持地方農業信貸擔保機構降低擔保門檻、擴大擔保覆蓋面，切實增強農業新型經營主體貸款的可得性。
二是充分發揮政府引導基金作用。為了帶動農業領域投資，促進農業健康發展，財政部會同相關單位相繼設立了現代種業基金、貧困地區產業發展基金、中國海外農業投資開發基金、中國農墾產業發展基金等4只投資基金。下一步，我們將積極引導和支持4只投資基金堅持目標導向，不斷做大做強，服務于鄉村振興戰略。
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