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中國產(chǎn)業(yè)園區(qū)的運(yùn)營模式 產(chǎn)業(yè)園區(qū)為什么需要PPP模式？
來源：未知 日期：2016-10-14 點擊：次
一、中國產(chǎn)業(yè)園區(qū)運(yùn)營的幾種模式
傳統(tǒng)模式：完全政府操控模式
特點：政企一體，一個班子兩塊牌子，管委會直屬管理運(yùn)營
傳統(tǒng)模式：新加坡裕廊模式
特點：政企分開，國有平臺公司運(yùn)營管理，相對市場化運(yùn)作
案例：蘇州工業(yè)園、張江高科技園區(qū)、天津開發(fā)區(qū)
傳統(tǒng)模式：二級開發(fā)運(yùn)營模式
特點：完全市場化操作，土地招拍掛，企業(yè)完全控制
案例：聯(lián)東集團(tuán)、天安數(shù)碼城、億達(dá)集團(tuán)、光谷聯(lián)合
創(chuàng)新模式1：華夏幸福式的BOT向PPP過渡模式
特點：政企合作，民營企業(yè)主導(dǎo)，類似特許經(jīng)營權(quán)，更加市場化操作
案例：華夏幸福產(chǎn)業(yè)新城、成都置信青羊工業(yè)園、萬科前海企業(yè)公館、重慶盈田
創(chuàng)新模式2：PPP模式
特點：政企契約式合作，捆綁運(yùn)營，收益共享
案例：宏泰發(fā)展廊坊龍河高新區(qū)、中信汕頭濱海新區(qū)
二、為什么產(chǎn)業(yè)園區(qū)需要PPP模式？
首先，我們一直強(qiáng)調(diào)，產(chǎn)業(yè)園區(qū)最適合以PPP模式來運(yùn)作，主要有以下幾個原因：
1、產(chǎn)業(yè)園區(qū)具有很強(qiáng)的社會公益和公共產(chǎn)品與服務(wù)屬性；
2、產(chǎn)業(yè)園區(qū)總體投資規(guī)模大，運(yùn)作周期長，總體利潤水平不高；
3、過往政府重資產(chǎn)、大投入、高優(yōu)惠、行政化的運(yùn)營效果逐漸進(jìn)入瓶頸期，亟需市場化、高效率的社會資本力量的進(jìn)入。
那么，為什么說PPP模式的出現(xiàn)對于中國式產(chǎn)業(yè)園區(qū)是一個巨大的福音呢？
我們認(rèn)為，PPP模式，其實是解決了以往部分質(zhì)疑，認(rèn)為中國產(chǎn)業(yè)地產(chǎn)是一種畸形的產(chǎn)物，是中國國有土地制度、財政制度和政績思想下的一種怪胎。園區(qū)的產(chǎn)業(yè)集聚本應(yīng)該是政府的分內(nèi)之事，具有強(qiáng)烈的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)屬性，但政府缺乏經(jīng)驗、能力和實力，只好讓渡給市場來解決。
在這種怪異的框架下，政府和企業(yè)往往是一種囚徒博弈的關(guān)系：
政府希望最大化地解決GDP、稅收、就業(yè)等問題，見效越快越好，持續(xù)越長越好，而企業(yè)則希望最大化地盈利，賺錢越快越好，持續(xù)越長越好。實際上，如果解決得當(dāng)，在合適的時間段與激勵機(jī)制下，雙方的利益訴求是可以一致的，但是很多時候，政府急于求成，求全責(zé)備，企業(yè)短視逐利，舍本逐末，最終導(dǎo)致了博弈關(guān)系中最壞的結(jié)果——園區(qū)運(yùn)營遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到理想狀態(tài)，甚至爛尾荒置，形成巨大的資源浪費(fèi)和負(fù)面效應(yīng)。
所以說，一直以來，中國的產(chǎn)業(yè)園區(qū)存在這樣一個棘手的問題，就是園區(qū)開發(fā)建設(shè)熱火朝天，但真正到園區(qū)的具體運(yùn)營時就無人問津。究其原因就在于缺乏一個政企合作的長效機(jī)制存在，社會資本運(yùn)營方既缺乏束縛，也缺乏激勵。短期開發(fā)有利可圖，長期運(yùn)營缺乏資金支撐，成為一個難以解開的死結(jié)。
而一旦將園區(qū)運(yùn)營納入了25年以上的PPP框架中之后，就建立了一種長效均衡機(jī)制來有效解決這種囚徒博弈的困境，讓短期一口氣賺到的錢攤到幾十年的時間里，讓政府和社會資本都不會將目光局限在一城一池的短期利益之上，企業(yè)很難短期逐利，政府也很難要求短期的速效政績。
這樣一來，隨著雙方的利益訴求捆綁在一起，趨于一致，就能夠各顯其能，勠力同心于產(chǎn)業(yè)園區(qū)的整個生命周期之中，著眼于長遠(yuǎn)的規(guī)劃和穩(wěn)定的運(yùn)營，從開發(fā)到招商到城市與產(chǎn)業(yè)運(yùn)營，制造多個發(fā)力點。
一旦這種長期均衡的發(fā)展機(jī)制建立起來，無疑會使得多方（區(qū)域、政府、企業(yè)、產(chǎn)業(yè)）共贏獲益，我們也能夠看到更多良性運(yùn)行的新型園區(qū)，這才真正符合新型城鎮(zhèn)化和產(chǎn)業(yè)地產(chǎn)的本質(zhì)含義。
事實也正是如此，在目前財政部定調(diào)的PPP模式下，不再要求以往那種大建快上，鋪天蓋地的招商，建好園區(qū)甚至是招來企業(yè)也僅僅是開始，如何更好地控制現(xiàn)金流和整體債務(wù)，更高效持續(xù)地提升園區(qū)盈利能力才是更為關(guān)鍵的。
在這種充滿活力、激勵更加合理的模式下，市場化主體和契約化運(yùn)作將成為主流，產(chǎn)業(yè)與城市的融合度更高，互動性更好，規(guī)劃性更高，從而最深刻地改變和推動著中國產(chǎn)業(yè)園區(qū)的發(fā)展路徑與格局。
但并不是說，PPP就是一試就靈的萬能藥水，產(chǎn)業(yè)園區(qū)具體如何操作，依然脫不開以往的框架和節(jié)奏，只不過，頂層設(shè)計已經(jīng)發(fā)生了變化：園區(qū)PPP，就是政府與社會資本進(jìn)行高度合作，以更具活力的完全市場化的手段提升產(chǎn)業(yè)園區(qū)的運(yùn)營效率，以平臺整合的思維與路徑去進(jìn)行軟硬件的搭建，以及產(chǎn)業(yè)的集聚與服務(wù)，并從園區(qū)的長期運(yùn)營之中獲取合理收益的模式。
三、園區(qū)PPP的整體運(yùn)作模式
首先我們需要來看一下，與傳統(tǒng)園區(qū)開發(fā)商形成不同，新型的園區(qū)PPP運(yùn)營者所需要具有的能力有哪些？
我們認(rèn)為，主要是如下這些能力：
投資人或投資人組建的聯(lián)合體（按需求整合相關(guān)企業(yè)），參與政府組織的投資人（合作伙伴）招標(biāo)投標(biāo)，中標(biāo)后與政府共同組建項目公司，項目公司取得政府授予的特許經(jīng)營權(quán)后，根據(jù)產(chǎn)業(yè)定位，對區(qū)域?qū)嵤┱w策劃、規(guī)劃、設(shè)計，并成立相應(yīng)的開發(fā)分公司或部門，針對各項具體的開發(fā)內(nèi)容實施投資開發(fā)、招商、運(yùn)營，打造一個區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)園區(qū)，使區(qū)域內(nèi)相關(guān)產(chǎn)業(yè)從無到有、從零散到聚集，從初級到成熟，從而實現(xiàn)區(qū)域整體價值的提升、區(qū)域地塊及物業(yè)的升值，區(qū)域產(chǎn)業(yè)的集聚與提升，而投資人則從各級開發(fā)運(yùn)營中獲得相應(yīng)的利潤。
同時，財政部的《政府和社會資本合作法（征求意見稿）》中已經(jīng)有了明確闡述，社會資本參與PPP時獲得收益的三種方式途徑：一是由政府付費(fèi)；二是向適用公共產(chǎn)品或服務(wù)的用戶收費(fèi)，也就是“使用者付費(fèi)”；三是可行性缺口補(bǔ)助，包括與合作項目相關(guān)的其他配套開發(fā)經(jīng)營權(quán)益等。
這里面或許會讓不少人進(jìn)入一個誤區(qū)，以為這是否意味著可以讓社會資本方進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)來補(bǔ)足收益呢？這顯然是一個錯誤的認(rèn)知。
我們認(rèn)為，如果放在產(chǎn)業(yè)園區(qū)、產(chǎn)業(yè)新城來說，為了補(bǔ)足缺口，是可以將一些與PPP項目相關(guān)的公用物業(yè)（如人才公寓、酒店、保障性住房、科教文衛(wèi)物業(yè)等）的開發(fā)經(jīng)營權(quán)益補(bǔ)充進(jìn)去，可能會以特許經(jīng)營權(quán)讓渡的形式進(jìn)行，但這絕不能簡單等同于可以進(jìn)行傳統(tǒng)意義上的房地產(chǎn)開發(fā)，或者在很多地區(qū)存在的那種擦邊球情況。
四、園區(qū)PPP的贏利點
我們來看一下園區(qū)PPP的幾個可能的主要贏利點：
需要特別強(qiáng)調(diào)的是，這些贏利點，也可能是影響PPP簽訂時物有所值評價的定量評估時的關(guān)鍵因素。不過，由于園區(qū)并非高速公路、污水廠這樣傳統(tǒng)可憑經(jīng)驗?zāi)M估算的基礎(chǔ)設(shè)施項目，在土地、產(chǎn)業(yè)、資本、人流等眾多不確定函數(shù)的綜合作用下，準(zhǔn)確的定量評估幾乎很難做到，因此短期來看，定性的物有所值評價更適合于園區(qū)PPP的情況。
五、園區(qū)PPP的收益率
財政部的《政府和社會資本合作法（征求意見稿）》文稿中強(qiáng)調(diào)，“合作項目連續(xù)三年收益過高或者過低，幅度超過合作協(xié)議約定的，應(yīng)當(dāng)按照合作協(xié)議調(diào)整政府付費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，或者公共產(chǎn)品和服務(wù)的價格。”
目前，對于PPP收益達(dá)成的共識是“確保盈利，嚴(yán)禁暴利”，一般對于PPP項目內(nèi)部收益率的提法在8%~10%這個區(qū)間，在產(chǎn)業(yè)地產(chǎn)領(lǐng)域，這個收益率對于基建、一級開發(fā)屬于可接受范圍，但對于整體產(chǎn)業(yè)園區(qū)的PPP收益率是否能夠匹配契合尚無定論。
據(jù)我們目前的觀察，如果將產(chǎn)業(yè)地產(chǎn)的一般性收益、經(jīng)常性收益以及相關(guān)配套物業(yè)開發(fā)經(jīng)營收益都算進(jìn)去，整體回報率超過30%，甚至超過50%都是一種常態(tài)，但這明顯已經(jīng)接近社會對于“暴利”的認(rèn)知，未來必定會面臨壓縮的態(tài)勢。如果類似的產(chǎn)業(yè)新城、產(chǎn)業(yè)園區(qū)收益率連續(xù)3年超出約定或可接受的范圍，可能會進(jìn)行重新調(diào)整。
對于產(chǎn)業(yè)新城、產(chǎn)業(yè)園區(qū)運(yùn)營商和正在伺機(jī)進(jìn)入的外來者來說，這就是一個尷尬的局面了。PPP模式是政府大力提倡的模式，不可能不去響應(yīng)，而且響應(yīng)帶來的業(yè)務(wù)拓展效應(yīng)是很強(qiáng)的；但一旦進(jìn)入PPP的框架，意味著以往的讓政府過度讓利的分成模式不可能再為PPP模式要求所接受，勢必會帶來一系列對回報率、利潤率的不利影響。何去何從，倒是一個頗費(fèi)思量，卻有必須迅速面對的艱難選擇了。
六、園區(qū)PPP的成功條件
我們認(rèn)為，一般來說，好的園區(qū)PPP項目，主要取決于兩個條件：
一是必須要觀察該項目的可行性以及規(guī)模與實際需求的匹配。如果項目建成以后無法發(fā)揮應(yīng)有效益，即使政府愿意支付，也會造成資源的浪費(fèi)，這樣的項目就缺少成功的PPP項目必須具有的基礎(chǔ)；
二是要看政府的支付意愿和支付能力，以及相應(yīng)的法律法規(guī)保障，以提高違約成本，降低違約可能。比如中信汕頭濱海新城PPP項目，汕頭市濠江區(qū)還爭取到了地級市的管理權(quán)限，區(qū)級政府可以行使地級市的管理權(quán)限，再加上汕頭市和濠江區(qū)政府都兌現(xiàn)了承諾以兩級立法保障為濱海新城保駕護(hù)航，這些都對PPP的實施有巨大的裨益。
我們在調(diào)研中接觸到兩類政府很典型，一種是一線城市政府，財大氣粗，風(fēng)格保守，墨守成規(guī)，絕不逾矩，不愿意嘗試PPP；另一種是欠發(fā)達(dá)城市，雖然作風(fēng)激進(jìn)，但更多還是將PPP作為一種財政吃緊狀況下的融資模式，并欠缺服務(wù)心態(tài)。這些，或許才是PPP推行起來最大的障礙。
在園區(qū)PPP框架之下，土地、資本和產(chǎn)業(yè)三要素最為關(guān)鍵。其中，土地是園區(qū)運(yùn)營的基礎(chǔ)，產(chǎn)業(yè)是未來發(fā)展的保障，而資本則是園區(qū)運(yùn)營得以持續(xù)進(jìn)行最終順利完成的核心，這些要素的協(xié)同與配合對于園區(qū)PPP的成功而言至為關(guān)鍵。
同時，PPP模式作為政府與社會力量合作供給公共服務(wù)的一種新模式，第二個P即private既可以是擁有資本的重資產(chǎn)企業(yè)，也可以是其他沒有資本優(yōu)勢但卻擁有技術(shù)、專業(yè)和管理優(yōu)勢的輕資產(chǎn)社會組織。
尤其是在存量園區(qū)的PPP盤活過程中，這種輕資產(chǎn)的優(yōu)勢顯得更為重要，因為這時候拼的就不是重資產(chǎn)能力，而是在運(yùn)營、服務(wù)、金融、資源整合等的輕資產(chǎn)能力，和平臺式的整合能力。
七、政府與社會資本進(jìn)行PPP模式時應(yīng)當(dāng)注意的幾個要點
在這里特別需要強(qiáng)調(diào)的是政府在與社會資本合作時要注意的一些要點。
一是必須建立起長期共識共贏的心態(tài)，在專業(yè)能力方面充分尊重社會資本，把這種共識和尊重寫進(jìn)合同當(dāng)中，給予社會資本足夠的話語權(quán)保障；
二是機(jī)制和法律的保障，這對于相對弱勢的社會資本而言也十分重要。比如我們上文所述的中信汕頭濱海新城PPP。獲得了兩級人大的立法通過，具有雙保險的效果，無論政府環(huán)節(jié)和人事變動都不會波及于此；
三是一開始就要有一種公平、合理、透明的審核機(jī)制。我們以一種叫做“浮動性輕資產(chǎn)運(yùn)營式PPP收益框架”為例，社會資本運(yùn)營方與政府合資成立基于輕資產(chǎn)的園區(qū)運(yùn)營公司，政府會在年初從財政撥款中打入一筆資金作為運(yùn)營團(tuán)隊的啟動資金，年底時政府會更根據(jù)整個園區(qū)運(yùn)營狀況、體系搭建等進(jìn)行綜合性打分，如果打分低于1，則根據(jù)不足的比例進(jìn)行資金返還，如果打分高于1，則根據(jù)超出部分進(jìn)行獎勵補(bǔ)貼。相對來講，這種機(jī)制可能是一種更為均衡合理的審核方式；
四是評估機(jī)制方面需要革新。很多地方政府在選擇PPP合作方時更看重的是資產(chǎn)規(guī)模和資金實力等，但涉及到園區(qū)PPP，應(yīng)該更看重的是輕資產(chǎn)運(yùn)營能力。在園區(qū)運(yùn)營中，社會資本應(yīng)該是一個具備平臺鏈接能力和產(chǎn)業(yè)生成能力的規(guī)劃方案提供者，負(fù)責(zé)建立一個端口，引入包括產(chǎn)業(yè)投資方、孵化運(yùn)營方、二級開發(fā)商等優(yōu)秀合作者組成聯(lián)合艦隊，也就是所謂的“插線板工程”。這個新型工程方的資質(zhì)如何評估，政府需要有一種全新的機(jī)制來應(yīng)對。
五是角色權(quán)益和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施等的提前界定，這些對于降低后期成本、提升合作效益等也非常重要。
八、園區(qū)PPP的退出模式
一是股權(quán)轉(zhuǎn)讓，直接將項目轉(zhuǎn)讓給有意向的專業(yè)公司經(jīng)營；
二是利用房地產(chǎn)信托投資基金（REITS）等資本運(yùn)作的手段，將持有物業(yè)資產(chǎn)證券化，從而實現(xiàn)實質(zhì)上的退出；
三是持有同類物業(yè)整體打包上市，實現(xiàn)實質(zhì)上的退出。后兩種辦法在國外的PPP投資項目中被普遍采用。
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