“十四五”期間我國發展的外部環境面臨較大的不確定性和不可測性，面對百年未有之大變局以及疫情帶來的全球政治經濟格局的新變化，我們要化危為機，以全面深化改革來激發經濟社會發展新活力。

　　上海一直是我國改革開放的排頭兵，創新發展先行者。“十四五”期間上海要在推進國家重大戰略實施、深化改革、激發內需、改善民生、全面開放等領域繼續發揮領頭和示范作用。新變局需要新視角，我們認為“十四五”期間上海要在以下十大領域尋求改革突破，繼續領跑我國改革開放新征程。

　　一、以自貿區臨港新片區為抓手，率先打造制度性開放先行示范區

　　上海一直是我國對外開放的排頭兵，在過去政策性開放階段，商品和要素雙向開放階段，以及貿易、投資和金融一體化開放階段，都率先進行了大量改革創新。“十四五”期間，我國將步入以規則開放為核心的制度性開放階段，上海需要以“自貿區臨港新片區”為抓手，以虹橋中國貿易中心建設和進博會為依托，率先打造中國制度性開放先行示范區。

　　第一，要著力研究“百年未有之大變局”和全球疫情對全球貿易和投資規則的影響，積極探索轉危為機的路徑和方法，制定適應新一輪全球經濟、貿易和投資一體化開放的規則體系，大膽嘗試，逐步推廣，代表國家參與全球貿易投資治理體系和規則體系的建立。

　　第二，在總結上海自貿區推動貿易、投資和金融一體化開放經驗基礎上，系統梳理并大膽實踐制度性開放的規則體系。以全面實施《外商投資法》為抓手，完善國民待遇和負面清單制度；以完善社會主義市場經濟體系為抓手，全面規范市場進入規則、競爭規則、淘汰規則和監管規則；以要素配置和產權改革為抓手，實行最嚴格的外資企業產權保護和知識產權保護制度；以建立世界一流的國際化、法制化、市場化營商環境為抓手，實行最通透、最規范的對外貿易和投資政策；以建立功能性通用性產業政策為抓手，堅持競爭中性原則，全面落實外資、國有和民營企業一律平等原則。

　　二、以強化上海核心功能區建設為抓手，加快推進長三角城市群一體化

　　上海要在推進長三角城市群一體化中發揮關鍵作用。城市群一體化就是城市功能的分化，由核心功能區向外分成中心城市、衛星城市、中小城鎮和鄉村。城市群一體化發育程度取決于城市群核心功能區的控制、輻射、服務和資源配置功能的發揮程度，否則城市群就必然演變成多中心的松散群落。

　　目前我國已經規劃了21個城市群，城市群已經成為未來經濟、社會活動的基本區域結構，也是我國新型城鎮化和推動城鄉深度融合的基本方式。行政管理區域分割制和城市群一體化矛盾已經成為社會發展的重要矛盾。打破行政分割，推動都市同城化、城市群一體化和城鄉深度融合，是“十四五”期間我國經濟社會發展的重要任務。目前各大城市群發展的重要障礙都在于城市群核心功能區不強，對周邊城市和鄉鎮輻射服務能力太弱，人流、物流、資金流、信息流不暢，核心功能區要素配置能力沒有發揮出來。因此，怎樣打造城市群核心功能區成為我國城市群發展的最大改革難點。

　　長三角城市群是我國規模最大、發育最完整、功能最健全的城市群。能否借助長三角一體化國家戰略，打造并形成長三角城市群一體化示范典型，對推動全國城市群發展意義重大。上海市特別是上海中心城區是長三角城市群的核心功能區，如何全面提高城市能級，讓上海中心城區能夠發揮作為長三角城市群的細胞核功能，是“十四五”期間上海改革發展的重要任務。

　　首先，從認識上要理清作為城市群核心功能區和提升城市能級的重要內涵。城市群核心功能區的主要作用是對長三角城市群區域的整體服務和輻射功能，而不是自我服務功能。上海市中心城區是服務長三角的，而不是服務上海市的。這種服務和輻射功能，包括對長三角的生產服務功能和社會服務功能，其中又以生產服務功能為核心。

　　其次，所謂生產服務功能又是以生產要素的定價、交易和配置功能為核心。上海首先要成為長三角高端人才、技術、數據、資本和管理等現代要素的配置中心。

　　再次，要實現這種核心配置功能，上海中心城區就需要進行功能轉換，需要將生活性服務業逐步外遷，生產性服務業逐步集中。中心城區要逐漸成為各類生產要素的交易市場，服務要素交易市場的各類中介機構的聚集地，以及生產性服務業的集中承載區，而生活性服務業以及公共服務機構，包括醫院、學校等需要逐步外遷，騰出空間集中發展科技服務業、信息服務業、商業中介服務業和資本市場服務業等。上海作為長三角城市群核心功能區服務能級提高了，周邊城市對上海的依賴度提高了，城市的功能就開始分化了，各城市就形成差別化和差異化定位了，整個城市群一體化就有了扎實基礎。

　　三、以推進資本要素與現代要素融合為抓手，深化要素市場化改革

　　完善要素配置市場化機制是我國繼續深化改革的重要一步，是“十四五”期間我國改革創新的重要領域。上海的五大中心建設，也就是五大要素的定價配置中心建設；上海市城市能級的提高，也就是要素定價、交易和配置能力的提高。在各類要素中，資本要素最具有綜合性和金融屬性。技術、數據和知識等現代要素市場化定價、交易體制和功能不健全，關鍵在于這些要素的金融化和資本化程度不夠，與金融市場的融合度不夠。上海要充分利用建設國際金融中心的優勢，把推動各類生產要素的金融化和資本化，作為推動要素市場化配置的核心抓手，努力成為全國要素市場化改革的先行先試區。

　　一要加速資本要素與技術、數據等動產要素的融合，推進科技創新發展。充分發揮科創板的作用，通過推動科創類企業上市，突出技術、數據、管理等現代要素的市場價值。探索動產要素的定價和評估方法，規范企業科技創新能力的評估方法，努力成為全國科技創新人才、團隊、項目和能力的定價評估中心。

　　二要從要素確權、交易單位、定價機制、交易方式以及市場監管等基本環節入手，逐步制定和完善貫穿要素交易市場全流程的制度體系。

　　三是上海作為長江經濟帶的龍頭城市和長三角一體化的核心城市，要發揮要素資源市場化配置中的樞紐功能，成為人流、物流、資金流、信息流、技術流和綠色流的定價、交易和配置中心，以全面提升要素配置能力為抓手推進長三角城市群一體化發展。

　　四、以打造“雙循環互動發展示范區”為突破口，全面落實雙循環戰略

　　為應對我國發展環境長期趨勢性變化，中央提出了要加強內循環，打通外循環，實現內外循環互動發展的“雙循環戰略”。上海市委書記李強提出上海要努力成為國內大循環的中心節點和國內國際雙循環的戰略鏈接。上海要以打造“雙循環互動發展示范”為突破口，全面推進雙循環戰略的落地實施。

　　上海國際貿易中心建設側重外循環，上海經濟中心建設側重內循環，科創、金融和航運中心建設側重要素市場的雙循環。雙循環理論賦予上海五大中心建設新的內涵。以進博會、華交會、中國上海技貿會、總部經濟戰略為抓手，以上海自貿區臨港新片區為制度創新突破口，強化上海在打通外循環上的引領作用。以上海購物品牌、服務品牌和制造品牌為抓手，以新消費和新基建為突破口，以強化產業鏈的主導性為核心，以推動長三角深度一體化為目標，引領長三角主導性產業全面加強內循環。發揮貿易中心、商務中心、資本中心、科創中心等疊加效應，推動生產端和需求端、境內和境外互動，促進人流、物流、資金流互動，構建雙循環互動機制。大膽探索內外循環聯動發展的方法和路徑，實現上海成為內外循環的戰略鏈接。

　　五、以探索中國特色企業制度為抓手，全面推進國企混改

　　上海是我國地方國有資本的主陣地，占有全國地方國資總量的10%，也一直是地方國資改革的排頭兵。從近期黨中央國務院和國資委頒布的一系列重要文件來看，“十四五”期間國有企業的混合所有制改革依然是國資改革的主線。宏觀上推動國有資產管理由管資產向管資本方向轉變，微觀上建立適應混合所有制的中國特色企業制度，是兩大重點改革領域。最近黨中央國務院頒布的《關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》提出“對混合所有制企業，探索建立有別于國有獨資、全資公司的治理機制和監管制度”。但究竟什么是混合所有制的中國特色企業制度，仍然在不斷研究和實踐當中。

　　探索出混合所有制企業的制度模式，是我國國有企業改革的硬核，是新時代加強黨的領導和健全市場經濟體制的榫卯結合點，兩者能否成功對接轉化，形成企業發展合力，對整個國資改革具有全局性戰略意義。上海地方國資企業的上市率和混合化改制率都在全國領先。探索出一套既符合現代企業制度基本要求，又能發揮國有資本引導作用，更好發揮黨的領導作用的企業制度，是各地國資混合所有制改革對上海的迫切期待。上海應義不容辭承擔這一歷史責任。

　　要將建立規范的現代企業制度，跟加強黨的領導有機結合起來，并以制度、規則和企業治理模式為基礎。要探索完善黨的政治領導，與保障企業完整獨立經營決策權的相融和促進機制。

　　六、以打造“高品質生活示范區”為抓手，加速啟動內需消費

　　上海最早提出了高質量發展和高品質生活的“雙高”城市發展目標，尤其把高品質生活作為城市發展目標，在全國具有顯著領先性和先進性，契合了我國社會和經濟發展的基本趨勢。在徹底完成脫貧任務和全面建成小康社會的基礎上，各級政府需要提出新的發展目標來推進和引導居民生活持續升級。目前，全國各大城市和東部地區，都相繼提出了高品質生活發展目標。然而，究竟什么是高品質生活，如何推動高品質生活，總體上仍然缺乏理論總結、統計指標和政策設計。

　　上海要成為全國建設高品質生活典型示范區和改革試點區，需要在以下四個方面尋求突破。

　　一是率先探索并形成反映居民生活品質的統計指標體系，并率先定期公布。國家統計局已經會同有關部門研究并建立高質量發展統計指標體系，也討論過反映居民生活品質的統計指標體系，但是目前都不成熟，無法定型。生活品質跟消費支出增長速度、消費結構不完全相同，包括了居民的時間分配，體驗感受，以及家庭、社區和城市整體的消費環境等，指標體系要復雜很多。率先探索，形成標準，示范效應會非常明顯。

　　二是形成推動居民高品質生活的政策體系。目前政府推出的一系列促進消費的政策都過于宏觀和原則，如增加居民收入、完善社會保障、優化消費環境等，缺乏落實抓手。如何在推動居民消費不斷升級上，形成具有引領和刺激效應的政策手段，仍然在探索當中。

　　三是探索如何發揮社區基層組織在推動消費上的重要作用。生活品質的提高對社區依賴度非常高，居民消費行為受到消費習慣、消費文化和社區鄰里之間的相互模仿影響，需要充分發揮基層社會組織的作用。

　　四是形成推動居民高品質生活的績效考評體系，作為完善各級政府職能的重要內容。推動居民高品質生活是一項軟任務，無法量化，當地居民消費對當地經濟指標未必有帶動作用。如何建立考評和激勵體系，調動各級政府的積極性就成了大難題。上海要率先在這些方面進行探索，并拿出定型的指標體系、政策體系、社區推動模式和考評體系，成為我國推動居民高品質生活的典型示范區。

　　七、完善“三網合一”模式，推進上海社區消費服務新升級

　　以居委會和物業管理為基礎的基層社區網、快遞小哥組成的快遞物流網以及電子商務網，“三網合一”形成了抗疫期間上海社區居民的生活服務網，成為上海打贏防控疫情阻擊戰的重要社會基礎。目前，盡管市民已經恢復了正常生活和工作，但是“三網合一”的社區消費和服務模式并沒有消失，人們已經體驗到并習慣于“三網合一”社區消費服務模式帶來的生活便利性。疫情期間，大部分小區在門口設立各種快遞服務的分揀、寄存和配送區。目前，很多小區將這種功能轉移到小區內部專門場所來進行，有的是物業在管理，有的是個體工商戶在經營，效果非常好。

　　深度挖掘消費市場潛力，創新消費服務模式，加強供給和消費對接的內循環，是“十四五”期間我國經濟發展的重要任務。我國在基層社區網、快遞物流網和電子商務網上優勢突出，“三網合一”的社區消費服務模式，整合了三網的優勢，結構簡單，對消費帶動力強，契合了新生代生活習慣，容易復制推廣，應作為上海挖掘消費市場潛力，創新消費服務方式的重要示范項目。建議由上海商委牽頭，組織有關部門加強對這種社會消費服務模式的經驗總結，著力解決“三網合一”模式中的銜接問題，加強與日用電商、生鮮電商、社群團購、直播電商等新業態銜接。要挖掘物業管理的社會服務功能，將“三網合一“作為物業公司拓展業務范圍、創造收入來源的重要途徑。

　　八、以加速社會服務業改革為突破口，推進實現公共服務均等化

　　實現公共服務均等化，是中國特色社會主義實現社會公平公正的重要標準和核心內容。如果說全面脫貧是全面建成小康社會的重要標志，那么全面實現公共服務均等化就是2035年我國初步建成社會主義現代化強國的重要標志。因此，推動公共服務均等化是未來15年我國社會發展的核心目標之一。“十三五”期間，我國制定了完整的公共服務清單，并確定到2035年要全面實現公共服務均等化。然而，究竟什么樣的標準算是實現了公共服務均等化，以什么樣的方式和政策才能加速推進公共服務均等化，是各地政府“十四五”期間面臨的重大社會發展難題。

　　上海城鎮化率高，區域和不同層次的居民在公共服務和社會保障上的差距相對較小，社會保障資源相對充沛，距離實現公共服務完全均等化的目標最近。如果說全國還需要15年才能完全實現公共服務均等化，那么上海需要大大提前實現的進程。要以社會服務業改革創新為抓手，力爭在“十四五”期間初步實現公共服務均等化。

　　一要率先制定實現社會保障均等化的進程表，統一城保、鎮保和鄉村保，加速公務員、事業單位和城鎮職工社會保障制度的統一。

　　二要按照國家公共服務清單，根據上海的情況適度微調，形成上海公共服務清單，率先在醫療、教育、住房、就業等方面實現公共服務均等化。

　　三要探索以常住人口為對象的公共服務均等化方式，依據常住人口和服務半徑配置基本公共服務資源，制定人口市民化的激勵相容政策。

　　四要推動公共服務資源和設施按照人口布局和城市規劃進行均等布局，要推動生活性服務設施（學校、醫院等）大規模向人口聚集的郊縣城區和長三角一體化實驗區轉移，騰出市中心空間作為中央商務區和生產性服務業聚集區，全面提升上海作為長三角核心城區的服務能力。

　　五要充分利用民營經濟和市場的力量來推動公共服務均等化。實現公共服務均等化需要以教育、醫療、文化、體育、社區服務等社會服務業的大發展為基礎。社會服務業大發展的基本路徑是放開進入門檻，公平競爭環境，引導民營和外資進入公共服務供給領域，推動供給端改革，讓公共服務的社會性和公益性，與公共服務產業發展的市場性和競爭性很好結合起來。

　　九、以老舊小區改造為抓手，做好民生工程

　　老舊小區綜合改造，已經成為提高城市居民生活品質，挖掘消費服務潛力，拓展投資新領域的重要戰略。上海在老舊小區綜合改造上，特別是多層樓加裝電梯上，一直走在全國前列，形成了不少經驗和做法。

　　老舊小區綜合改造是面廣量大的綜合性工程，牽涉面廣，利益紛爭多，工作難度大，各省市都在積極摸索經驗和做法。目前，老舊小區綜合改造概念正在不斷拓展，改造的內容不斷豐富，從多層樓加裝電梯，到地上地下增加車庫；從小區生態功能改造，到增加社區服務設施；從硬件和環境改造到硬軟件同步改造，同步實現老舊小區管理的網絡化和智能化，可以說，老舊小區的綜合改造已經成為系統性工程。

　　“十四五”期間上海要做好老舊小區改造的整體設計和分布推進計劃，在改善居民居住條件的同時，能最大限度地帶動和激發居民的消費潛力，成為推動上海居民邁向高品質生活的重大民生工程。

　　十、以樓宇社區和兩網融合為抓手，提升上海社會治理現代化水平

　　上海最早提出了樓宇經濟概念，并以努力提高樓宇經濟的附加值和增值率，作為發揮和考核樓宇經濟效率的重要指標體系。上海在樓宇單位共同開展黨建活動方面，形成了一些典型模式。

　　樓宇經濟是現代服務業，尤其是科技服務業、商務服務業和信息服務業等生產性服務業的基本載體，是創新性企業成長的溫床，在現代都市經濟中占有絕對重要地位。樓宇社區建設，是構成中國特色社會主義基層治理體系的重要組成部分，是“十四五”期間推動我國社會治理體系現代化的重要抓手。上海要緊緊抓住率先在全國提出樓宇經濟概念，率先開展樓宇單位黨建共享共建模式的優勢，完善樓宇辦公資源、中介服務資源、法律資源、人力資本服務資源、黨工群組織資源的共享機制，以黨工團共建基地和共建活動規范化為引領，形成樓宇社區資源共享共建機制，著力解決樓宇內單位規模過小，無法建立建制的黨工團組織的缺陷，以規范的樓宇聯合黨建方式，讓黨的建設在中小微及民營企業中扎根開花。

　　現代大都市運營管理已經成為社會治理的重大問題和難題。上海率先推進政務服務“一網通辦”和城市運行“一網統管”的城市管理模式，堅持“人民城市人民建，人民城市為人民”的城市建設和管理精神。上海堅持強化數據匯集互聯，挖掘數據價值，釋放數據紅利，促進政府管理服務數字化和智能化。習總書記在肯定上海兩網建設的同時，提出了推動城市政府服務和運維服務進一步融合的發展方向，反映了國際化大都市網絡化管理的基本趨勢。上海要落實總書記講話精神，將兩網融合付諸實踐，通過“兩網融合”推動政務服務、公共服務、城市運維服務完全一體化，形成國際化大都市最先進的網絡管理模式，提升上海社會治理效率。