為貫徹落實習近平總書記重要指示精神，“十四五”規劃編制工作自8月16日起開展網上意見征求。人民日報、新華社、中央廣播電視總臺所屬官網、新聞客戶端以及“學習強國”學習平臺開設“十四五”規劃建言專欄，廣大網民可進入相關頁面建言獻策。網上意見征求活動為期兩周，有關意見建議將匯總整理后提供給中央決策參考。

近日，習近平總書記對“十四五”規劃編制工作作出重要指示強調，五年規劃編制涉及經濟和社會發展方方面面，同人民群眾生產生活息息相關，要開門問策、集思廣益，把加強頂層設計和堅持問計于民統一起來，鼓勵廣大人民群眾和社會各界以各種方式為“十四五”規劃建言獻策，切實把社會期盼、群眾智慧、專家意見、基層經驗充分吸收到“十四五”規劃編制中來，齊心協力把“十四五”規劃編制好。

五年規劃，全稱為“國民經濟和社會發展五年規劃綱要”，是中國國民經濟計劃的重要部分，主要是對國家重大建設項目、生產力分布和國民經濟重要比例關系等作出規劃，為國民經濟發展遠景規定目標和方向。它是如何制定的，又會對現實生活產生怎樣的影響？為什么在新一輪五年規劃編制中尤為強調開門問策、集思廣益？

每個五年規劃都是在分階段落實國家總體發展戰略

不謀萬世者，不足謀一時；不謀全局者，不足謀一域。大到國家，小到個人，有了目標就有了前行的方向。

1953年元旦，《人民日報》社論《迎接一九五三年的偉大任務》公布了一則重磅消息，我國開始執行國家建設的第一個五年計劃。“一五”計劃的重點是集中力量加強工業建設，尤其是重工業。

“現在我們能造什么？能造桌子椅子，能造茶碗茶壺，能種糧食，還能磨成面粉，還能造紙，但是，一輛汽車、一架飛機、一輛坦克、一輛拖拉機都不能造。”毛澤東的這番話，真實地反映了當時的發展狀況，道出了黨和國家優先發展重工業背后的戰略考量。

中國的政策體系中，黨代會報告是中國共產黨最重要的公共政策，而五年規劃則是中國政府最重要的公共政策。我國已連續編制實施了十三個五年計劃或規劃，對推動國家發展發揮了重要作用。

“一五”計劃的實施，為我國的工業化奠定了初步基礎；“三五”至“五五”計劃的實施，為建立比較完整的工業體系和國民經濟體系做出巨大貢獻；“七五”計劃后，我國基本上解決了溫飽問題；“九五”期末，人民生活總體達到小康，進入世界銀行劃分的下中等收入國家行列；“十一五”時期，我國實現了從下中等收入國家行列到上中等收入國家行列的跨越。今年是“十三五”規劃收官之年，我國將全面建成小康社會，并為開啟全面建設社會主義現代化國家新征程奠定扎實基礎。

“展望未來，到2035年我國基本實現社會主義現代化，需要通過三個五年規劃來實現，再往后到2050年要建成社會主義現代化強國，也需要通過三個五年規劃來實現。”清華大學中國發展規劃研究院執行副院長楊永恒教授告訴記者：“從歷史脈絡來看不難發現，五年規劃是國家總體發展戰略的階段性部署和安排，每個五年規劃都是在分階段落實國家總體發展戰略。”

以人民為中心是縱貫其間的不變主線

回顧已經實施的十三個五年規劃，縱貫其間的有一條不變的主線——人民至上。無論是哪一階段的任務，說到底都是為了增進人民福祉，以人民為中心。

一任接著一任干，一張藍圖繪到底。正是基于此，我國的五年規劃呈現出一大鮮明特色，即“不折騰”，確保了國家發展政策的穩定性和連貫性。

成效有目共睹。HDI（Human Development Index，即人類發展指數）是聯合國推出的旗艦指數。楊永恒告訴記者：“在改革開放之初的1978年，我國HDI指數大概為0.41，2018年則升至0.758。我國也是聯合國推出HDI指數以來，全球唯一從低人類發展水平跨越到高人類發展水平的國家。”成績來之不易，正因為有這些圍繞人的需求展開的若干個五年規劃，才促使我國在人類發展的方方面面取得長足進步。

不僅如此。數據顯示，改革開放40多年來，中國共有7.4億人擺脫貧困，約占全球減貧人口的70%以上。換句話說，中國以世界人口五分之一的體量，為全球減貧事業做出了70%的貢獻，這是史無前例的發展奇跡。“我國的減貧經驗也為廣大發展中國家擺脫貧困、推動發展、走向現代化提供了全新的路徑選擇，貢獻了中國方案與中國智慧，其中一個重要‘秘訣’就是五年規劃。五年規劃在凝聚發展共識、引領發展方向、配置公共資源、實現戰略目標等方面發揮著不可替代的作用，有利于保持政策的連續性、穩定性，進而促進我國經濟持續健康發展、推動社會全面進步。”楊永恒認為。

對比一些欠發達國家，因戰亂、政變、政黨更替等問題造成內耗嚴重，比如政黨間不斷在發展戰略上“拉鋸”，達不成社會廣泛共識，必然就會導致發展緩慢，嚴重影響人民生活質量提升。

反觀我國，從解決溫飽問題到總體小康，再到全面建成小康社會，這些都是從人民群眾的現實需求出發制定的一系列總體目標。為了實現總體目標，五年規劃還根據不同發展階段提出了有針對性的發展理念，比如改革開放之初面臨經濟發展水平落后的問題，就明確把經濟發展放在優先地位，強調“發展是硬道理”；經濟發展取得一定成效后，重點要解決社會進步與群眾期望之間的差距，規劃提出了“以人為本”，著力推動社會發展，提升人民福祉；針對日益嚴峻的環境污染、生態退化等問題，規劃又提出了綠色發展理念，要求加強生態文明建設，致力于推進可持續發展。

每一個五年規劃提出的理念或指導思想，實際上也引領了社會發展方向，營造了全社會的共識。

中國共產黨治國理政的重要方式

曾有一位西方政要對我國的五年規劃羨慕不已，他說，每隔五年能思考一下國家未來的發展路徑，既有延續性也有前瞻性，放在自己的國家簡直難以想象，畢竟任期屆滿后，誰來接手還未可知，又怎么去考慮五年后、十年后的事呢？

那么，我們的五年規劃究竟是怎么編制的？曾參與規劃編制的專家告訴記者，一般來說，大致分為以下步驟：中期評估、前期調研、形成基本思路、起草中央《建議》、通過中央《建議》、起草《綱要》草案、公眾建言獻策、銜接論證、廣泛征求內外部意見、審批與發布《綱要》。

從時間線看，前一個五年計劃實施過半時開始編制，到通過的前一年2月份開始起草中央關于制定新一輪規劃的《建議》，10月份左右通過建議，到新的計劃期第一年3月份通過計劃。

以正在進行中的“十四五”規劃編制工作為例，2018年“十三五”規劃中期評估時就已啟動。在中期評估發現的一些主要問題基礎上，列出一些重大研究課題交由社會專業機構研究。得出研究成果后，2019年由國家發改委起草規劃基本思路，上報國務院。今年初，中央成立十九屆五中全會報告起草組，通常由中央財經辦和中央政策研究室來起草《建議》。中央《建議》起草過程中，要在消化規劃基本思路基礎上，再提出一些重大課題委托給各部門及一些專門機構研究，進而提出中央《建議》，也就是7月30日中央政治局會議的議程之一，研究關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議。《建議》會在今年10月召開的十九屆五中全會上討論。通過后，國務院據此起草五年規劃《綱要》，在明年3月經由全國人大四次會議表決通過，就會成為未來五年我國發展最權威的綱領性文件。

“這也是黨的執政思想轉化為國家意志的一個過程。我們的國家體制決定了黨的執政是長期穩定的，這也是我們這么多年穩定發展的一個重要秘訣。正因于此，才能確保執政理念的連續穩定，這才有了規劃的不斷落實。”楊永恒說。

值得注意的是，五年規劃逢一、逢六出臺，而中共中央委員會和國務院逢二、逢七換屆，這使得五年計劃成為上下屆中央委員會和上下屆國務院之間保持政策連續性的一種有效機制安排。

堅持頂層設計和問計于民相統一

制定重大政策前聽取各方建議，是黨和國家決策的一項優良傳統。編制五年規劃，不僅向政府外部人士廣泛征求意見，還注重向專家和研究機構借智。

“七五”開始了大范圍的征求意見，包括地方、部門、民主黨派、無黨派人士等有關主體的意見，專家學者通過參加座談會、提交建議等方式提供決策咨詢。“八五”就已形成委托專家進行研究的機制，如能源問題委托能源研究所研究，體制問題委托國家體改委研究。“九五”以后形成了委托專家進行前期研究的機制，到了“十一五”，前期課題開始向全社會公開招標，專家咨詢委員會成為專門的政策咨詢與政策論證機構……

數字或可佐證一二。“十五”計劃首次通過群眾征文方式征集意見建議，共收到社會各界來信、電子郵件1.7萬余份。“十一五”規劃編制期間，國家發改委通過多種渠道公開征集意見，5000多人提出了數萬條意見建議。“十二五”規劃編制期間，除了國家發改委外，還委托工商聯、婦聯等黨群機構開展建言獻策活動，共收到各類建議64709件。

每一條意見建議，都是公眾對美好生活的一份向往。開門問策、集思廣益有重要意義，一是將了解老百姓的真實需求作為規劃編制的“輸入”過程，二是請老百姓就一些設想的可行性作出評判并提出建議，三是把頂層設計與問計于民結合起來，以此來判斷規劃編制質量。在研究人員看來，“我們既要有自上而下的過程，也要有自下而上的過程，要把它結合起來，讓黨和國家的構想和老百姓的實際需求碰撞結合，就能形成有益的想法。”

統一思想，凝聚共識，形成共同目標

如果用一句話來概括五年規劃編制工作的核心理念，那就是“統一思想，凝聚共識，形成共同目標”。在專家口中，被稱之為“政治動員”。

怎樣理解規劃編制中的“政治動員”？就是要讓不同的群體參與到規劃中來，從而達成共識。

事實上，不僅是社會大眾，即使是黨和政府內部也需要經由政治動員達成共識。比如國家發改委起草規劃基本思路，就會向各部委、地方政府征集建議，這個過程“就是各部委在表達自己的想法，各地在提出自己的訴求”。國家發改委再去消化、吸收、平衡，找出最大限度地滿足公共需求的方案。

規劃也有藝術性，就是兼顧各方利益的藝術。中國幅員遼闊、人口眾多，各地區發展程度不同，各地需求也有差異。“城鄉之間需求不一樣，東部西部需求不一樣，高收入人群和低收入人群的需求也不一樣，受教育程度高的跟受教育程度低的需求還是不一樣……”楊永恒表示，這是我們面臨的國情現實，規劃編制所要做的就是站在各方利益的基礎上，形成絕大部分人都可以接受的公共利益。

這個過程需要公眾的參與。公眾參與進來，有所了解，即使自己的利益當下沒有得到充分滿足，也能夠理解背后的原因，從而選擇支持規劃。從這個角度來看，統一思想，凝聚共識，形成共同目標規劃是一個不間斷的過程。“只有過程好了，規劃質量才有保證。”

歷史經驗證明，堅持編制五年規劃，確保了宏觀層面上的政策連續性，有助于我國的長期穩定發展，是中國道路中國模式的集中體現之一，也表明我國作為一個負責任大國的守諾重踐。與此同時，這也是在向廣大市場主體釋放信號，讓企業了解國家期待社會發展成什么樣子，從而引導企業圍繞規劃開展布局。

中國橋，中國路，中國高鐵，中國港口……這一個個帶有中國標記的基礎設施，在一個又一個五年規劃的接力中變成現實。五年規劃是解釋中國發展奇跡的一個重要視角，也是中國重要的制度優勢和發展經驗。

“十四五”規劃是全面建成小康社會后的第一個五年規劃，也是開啟全面建設社會主義現代化國家新征程的第一個五年規劃。