公路PPP項目財政承受能力論證實證研究
來源：未知 日期：2016-04-27 點擊：次
依據財政部下發的《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》（財金[2015]21號）的相關規定，財政承受能力論證作為PPP項目實施方案的前置條件，與物有所值論證一起構成PPP項目識別階段財政部門的核心工作。以山西某一級公路PPP項目財政承受能力論證工作為例進行實證研究，通過梳理財政承受能力論證的工作流程和基本方法，對該項工作的主要技術問題進行分析，以期為后續類似項目提供借鑒。
2015年4月，財政部印發了《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》（財金[2015]21號）（以下簡稱“《指引》”），該文件主要內容包括財政承受能力論證的原則、責任識別、支出測算方法、能力評估、信息披露等。《指引》所要求的財政承受能力論證與物有所值（VFM）論證并稱為“兩個論證”，共同構成PPP項目識別階段由財政部門所主導的核心工作，并為后續PPP項目實施方案的編制提供了重要的基礎數據。
就《指引》執行半年來的情況來看，各級工程咨詢機構在文件規定的原則和框架下開展了大量工作，但由于PPP項目經營性質（經營性項目、準經營性項目、非經營性項目）、社會資本方投資意向、政府方承諾及各項配套投入的不同，造成項目個體差異化較強，對項目建設及運營期內財政支出責任的測算方法暫未形成體系。筆者就所做的山西某一級公路項目財政承受能力論證工作為例，對該項工作的核心流程和關鍵問題進行梳理，以期可為后續類似項目提供借鑒。
一、財政承受能力論證輪廓框架
（一）概念及工作流程
依據《指引》，財政承受能力論證是指識別、測算政府和社會資本合作（Public-Private Partnership，以下簡稱PPP）項目的各項財政支出責任，科學評估項目實施對當前及今后年度財政支出的影響，為PPP項目財政管理提供依據。開展PPP項目財政承受能力論證，是政府履行合同義務的重要保障，有利于規范PPP項目財政支出管理，有序推進項目實施，有效防范和控制財政風險，實現PPP可持續發展。
《指引》要求的PPP項目財政承受能力論證工作流程包括責任識別、支出測算、能力評估和信息披露四個方面，具體到公路項目而言，應以項目前期財務評價的結果為基礎進行分析，將社會投資方能否獲得合理利潤回報作為判定標準，從而實現PPP合作雙方“利益共享、風險共擔”的共同目標。據此，對原《指引》中工作流程圖進行細化（如下頁圖所示）。
（二）數據基礎：融資前財務評價
融資前分析是項目財務評價的前提和基礎，即不考慮債務融資條件下進行的財務分析，從項目投資總獲利能力角度，考察項目方案設計的合理性。因此，項目融資前財務評價的結果是判定項目是否屬于可行性缺口補助項目的必要條件，也是后續確定項目融資方案、計算政府運營補貼及配套投入出資責任的基礎。
項目融資前財務評價主要進行盈利能力分析。項目財務盈利能力分析，排除了融資方案影響，分析融資前投資獲利能力，并以此作為初步投資決策與融資方案研究的基礎，主要包含項目財務內部收益率、項目動態投資回收期等兩個動態指標，以及總投資收益率一個靜態指標。
（三）責任識別：財政支出責任的四個方面
依據《指引》的相關規定，PPP項目全生命周期過程的財政支出責任，主要包括股權投資、運營補貼、風險承擔、配套投入等。
結合公路項目特點，財政支出責任主要表現為：
1.股權投資支出責任，是指在政府與社會資本共同組建項目公司的情況下，政府承擔的股權投資支出責任。
2.運營補貼支出責任，是指在項目運營期間，政府承擔的直接付費責任。不同付費模式下，政府承擔的運營補貼支出責任不同。對于可行性缺口補助類項目，政府應承擔部分運營補貼支出責任。
3.風險承擔支出責任，是指項目實施方案中政府承擔風險帶來的財政或有支出責任。通常由政府承擔的法律風險、政策風險、最低需求風險以及因政府方原因導致項目合同終止等突發情況，會產生財政或有支出責任。
4.配套投入支出責任，是指政府提供的項目配套工程等其他投入責任，通常包括土地征收和整理、建設部分項目配套措施、完成項目與現有相關基礎設施和公用事業的對接、投資補助、貸款貼息等。
（四）支出測算：明確政府方出資責任
在進行政府財政支出測算時，應綜合考慮各類支出責任的特點、情景和發生概率等因素，對項目全生命周期內財政支出責任分別進行考量。另外，由于《指引》對于支出測算的方法僅給出了原則性規定，“具體的衡量數值還需要根據項目自身情況，在實施環節由政府和出資方談判決定。”（楊志勇，2015）根據實際項目經驗，在測算過程中往往還應綜合運用國家發展改革委、建設部發布的《建設項目經濟評價方法與參數》（第三版）以及相應的資金時間價值等理論，對測算方法進行合理化延伸。
1.股權投資支出測算的核心是確定項目融資方案，在實際計算過程中應關注以下幾個方面：第一，應考慮合理的資本金比例。根據國務院“關于調整和完善固定資產投資項目資本金制度的通知”（國發[2015]51號）文件的相關規定，公路項目最低資本金比例為項目固定資產投資總額的25%，可在此基礎上嘗試與銀行進行磋商。第二，從轉變政府職能的角度出發，應充分體現政府投資“四兩撥千斤”的引導帶動作用，更好地發揮社會資本融資、技術和管理優勢，提高公共服務的質量和效率。
2.運營補貼支出應當根據項目建設成本、運營成本及利潤水平合理確定，并按照不同付費模式分別測算。對可行性缺口補助模式的項目，在項目運營補貼期間，政府每年直接付費數額包括：社會資本方承擔的年均建設成本（折算成各年度現值）、年度運營成本和合理利潤，再減去每年使用者付費的數額。 3.風險承擔支出應充分考慮各類風險出現的概率和帶來的支出責任，可采用比例法、情景分析法和概率法進行測算。根據財政部“關于印發《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》的通知”（財金[2014]113號）文件第11條第2款描述，風險分配的基本框架為：按照風險分配優化、風險收益對等和風險可控等原則，綜合考慮政府風險管理能力、項目回報機制和市場風險管理能力等要素，在政府和社會資本間合理分配項目風險。原則上，項目設計、建造、財務和運營維護等商業風險由社會資本承擔，法律、政策和最低需求等風險由政府承擔，不可抗力等風險由政府和社會資本合理共擔。
4.配套投入支出責任應綜合考慮政府將提供的其他配套投入總成本和社會資本方為此支付的費用。筆者認為，在未進入項目特許經營協議實質性談判之前，各類配套投入可綜合考慮為貨幣性質的投資補助進行等效計算。根據財政部《關于規范政府和社會資本合作合同管理工作的通知》（財金[2014]156號）及《PPP項目合同指南（試行）》中對“投資補助”的描述：在項目建設投資較大，無法通過使用者付費完全覆蓋時，政府可無償提供部分項目建設資金，以緩解項目公司的前期資金壓力，降低整體融資成本。投資補助的目的旨在綜合考慮項目的實施成本、合作期限等因素前期下，使得社會投資方獲得合理的收益。
（五）能力評估：財政承受能力的評判標準
財政部門識別和測算單個項目的財政支出責任后，應匯總年度全部已實施和擬實施的PPP項目，進行財政承受能力評估。《指引》在該部分的核心內容主要體現在兩個方面：
第一，“通過論證的項目，各級財政部門應當在編制年度預算和中期財政規劃時，將項目財政支出責任納入預算統籌安排。”從PPP項目的實踐層面來看，地方政府履約信用不足是制約PPP項目推廣的主要風險之一。將通過論證的PPP項目財政支出資金納入預算，對地方政府形成了硬約束，有利于打消社會資本的疑慮，從而吸引社會資本投資基礎設施項目；另外，將PPP項目支出納入年度預算，還意味著其接受各級人大的監督，從而提升了PPP項目運營過程的透明度。
第二，“每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例應當不超過10%。”一方面，嚴格控制將PPP項目形成的債務變相轉化為政府債務，明確政府在PPP項目中的資金支出責任；另一方面，明確財政資金支出規模，可以帶動更多社會資本進入。
綜上所述，以項目融資前財務評價結果作為數據基礎，通過責任識別、支出測算和能力評估完成財政承受能力論證的主要流程，最終“通過論證”且經同級人民政府審核同意實施的PPP項目，各級財政部門應當將其列入PPP項目目錄，并對項目后續合同簽訂階段進行審核，確保合同內容與財政承受能力論證保持一致。另外，各級財政部門應做好信息披露工作，通過各類媒介渠道披露當地PPP項目目錄、項目信息及財政支出責任情況，并在項目實施后跟蹤了解項目運營情況，定期對外發布。
二、公路PPP項目實證研究
（一）項目概況
項目推薦路線方案建設里程約27.87公里，等級為公路一級，共設隧道13 925米/12座，其中特長隧道3 865米/1座，長隧道4 935米/4座，中短隧道5 125米/7座；橋梁1 652米/7座，其中大橋1 540米/5座，中橋112米/2座；涵洞30道；互通立交2座；收費站1處。項目工可批復投資估算總額為29.31億元，平均每公路公里造價10 516.82萬元。
（二）融資前財務評價
1.評價基本參數。（1）計算期。項目計算期包含建設期和運營期兩部分。本項目考慮2019年正式建成通車；依據《收費公路管理條例》和《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》的相關規定，特許經營期限原則上不超過三十年。鑒于本項目推薦方案存在隧道長度占總里程的比重較大（約占49.96%）、單公里造價指標較高等現實情況，談判運營期暫按二十八年考慮。即：項目計算期為2015―2046年，其中：2015―2018年為建設期，2019―2046年為運營期。（2）基準收益率。根據《建設項目經濟評價方法與參數》（第三版），公路建設項目融資前分析財務基準收益率按6%計算，融資后分析財務基準收益率按7%計算。（3）項目建設投資。本項目投資估算總額為29.31億元，其中項目建設投資（不含建設期貸款利息）為27.36億元。建設期各年（2015―2018年）的投資比例暫按10%、30%、40%、20%計算。
2.融資前評價結果。以項目運營收入和成本費用分析數據為基礎（該部分內容非本文重點，不再贅述），計算項目融資前財務評價指標（如表1所示）。
根據項目融資前分析結果，項目稅后財務內部收益率低于基準收益率，動態投資回收期偏長，整體收益水平偏低。由此可判斷，項目自身財務盈利能力有限。由于本項目存在隧道長度占總里程的比重較大、單公里造價指標較高等現實情況，需要通過考慮設定適當的融資方案及補助措施，彌補項目自身盈利能力的不足。
（三）財政支出測算
1.股權投資測算。本項目資本金比例按照財務固定資產投資的35%計算（初步談判結果），按照政府和社會資本共同組建項目公司的情況考慮。除資本金以外，其余65%的建設資金利用銀行貸款解決，利率暫按當期央行發布的長期貸款基準利率計算。結合地方財政預算收入狀況，本項目暫按財政出資比例20%進行測算。本項目建設投資（不含建設期貸款利息）及各年度投資計劃（如表2所示）。
在社會投資方和政府按8∶2進行股權出資的情況下，計算項目融資后資本金財務內部收益率為5.85%，低于公路建設項目融資后分析財務基準收益率7%，資本金財務評價結果不可行。由此可知，本項目屬于可行性缺口項目，需對財政運營補貼支出進行計算。
2.運營補貼測算。依據《指引》精神，運營補貼主要針對建設、運營成本和實際使用者付費額度之間的差額進行補貼，因此，補貼周期的確定可根據項目財務報表進行逐年計算，當實際使用者付費額度能夠承擔項目年均建設成本、年度運營成本的情況下，可停止運營補貼。以項目資本金盈利能力分析相關數據為基礎，計算考慮合理利潤率情況下的項目年均建設成本、年度運營成本，與各年份使用者實際付費額度進行對比，具體結果（如表3所示）。 由表3可知，計算運營補貼周期為六年，補貼總額為1.78億元，年均補貼額度為2 967.84萬元。將上述運營補貼計入項目運營期收入后，計算項目資本金財務內部收益率為6.45%，較原計算結果提高0.6%，但仍低于融資后資本金財務基準收益率7%。由此可知，運營補貼雖能夠在一定程度上緩解項目前期資金壓力，但對于提升項目資本金盈利水平作用有限。主要原因如下：（1）運營補貼主要為針對建設、運營成本和實際使用者付費額度之間的差額進行分年度補貼，在等效計算過程中對于資金的時間價值考慮不充分，對提升投資方收益率、體現動態收益效果幫助有限。（2）在補貼計算過程中，僅考慮對建設、運營成本的抵扣，未考慮融資成本對運營前期項目收益水平的影響。根據本項目“借款還本付息計劃表”，運營前期5―7年內，年均利息支出成本約為1億元，項目公司償債壓力較大。該部分內容需在配套投入中考慮是否需由財政資金進行貼息。（3）結合《指引》文件精神，年度折現率應考慮財政補貼支出發生年份，并參照同期地方政府債券收益率合理確定。但地方政府債券收益率一般僅為4%～4.5%，較資本金基準收益率存在較大差距，這也在一定程度上限制了投資方收益水平的提升。
3.配套投入測算。對《指引》進行分析，股權投資支出責任用于明確政府在項目建設投資中的出資比例及后續收益分配比例；運營補貼用于對建設、運營成本和實際使用者付費額度之間的差額進行補貼，確保項目運營前期的現金流的穩定和順利過渡；結合上述分析的結果可知，僅該兩方面支出并不能從根本上提升項目的盈利能力，對激勵社會投資方的投資意愿和在平等、公平的層面上，保障投資人的合理收益水平作用并不顯著。因此，政府在決策層面上應著重考慮如何確保項目配套投入。就本項目的具體情況而言，投資補助可具體體現在由政府負責支付項目前期征地拆遷費用、前期已發生的項目規劃設計及勘察設計費用等，以及在建設期由政府提供部分建設資金補助，緩解項目公司前期資金壓力。
在社會投資方合理內部收益率范圍內，以相對平均水平10%為基礎，計算可得需由政府提供建設期投資補助額度共計45 148.78萬元，在建設期內根據項目實際進度逐年進行撥付。
此外，根據《PPP項目合同指南（試行）》相關精神，除貨幣性質投資補助外，政府還可以考慮通過無償劃撥土地，提供優惠貸款、貸款貼息，放棄項目公司中政府股東的分紅權，以及授予項目周邊的土地、商業等開發收益權等方式，折抵一部分貨幣出資份額，有效降低項目的建設、運營成本，提高項目公司的整體收益水平，確保項目的商業可行性。
4.風險承擔測算。根據風險分擔的基本原則，項目設計、建造、財務和運營維護等商業風險由社會資本承擔，法律、政策和最低需求等風險由政府承擔，不可抗力等風險由政府和社會資本合理共擔。由于項目的風險概率和風險后果值難以預測，因此風險承擔成本結合項目實際情況，按照可轉移風險、可分擔風險以及不可轉移分擔風險進行分類，采用分類比例法進行測算。
第一類可轉移風險包括：項目建設期間可能發生的組織機構、施工技術、工程、投資估算、資金、市場、財務等風險，項目公司通過參加商業保險后，大部分風險可以有效轉移；另外，鑒于社會資本在建設和管理方面比政府方更有經驗，該部分風險考慮主要由社會資本方承擔。
第二類可分擔風險包括：項目建設和運營期間可能發生的自然災害等不可抗力風險等，需要政府和社會資本方共擔的風險，按照項目建設期年度投資額的1%計算，政府方按參股比例分擔其中的20%。
第三類不可轉移分擔風險包括：項目運營期間因消費物價指數、勞動力市場指數和政策法規調整等因素變化，對項目實際收益水平產生影響的，由政府方承擔風險支出責任。在項目運營補貼年限內，按項目年均運營成本的3%計算。若影響成本增加超過3%時，可按照相應程序申請調整收費價格，具體調價方式在PPP合同中進行約定。
（四）財政承受能力評估
1.支出責任匯總。對項目建設期和運營前期政府財政支出責任進行匯總，具體結果（如表4所示）。
由上述計算結果可知，依據《指引》精神，在項目PPP合作的基礎上，需由政府財政承擔的股權投資、運營補貼、配套投入及風險承擔等財政支出責任靜態資金總額約為8.3億元。其中：建設期股權投資和投資補助額度約為6.48億元，年均財政支出額度為1.62億元；運營期補貼年限為六年，補貼總額為1.82億元，年均補貼額度為3 026.21萬元。
2.財政承受能力評估。對本項目而言，為當地改善人民交通出行條件、解決過境交通問題，事關民生的重點項目，結合地方財政實際情況，在未來一段時間內暫未計劃安排其他PPP項目。以地方財政近五年內一般公共預算支出數據為基礎進行分析，對未來一段時間內地方財政支出的增幅暫按5%考慮，比較未來十年內地方財政支出和項目財政分年度財政支出責任（如下頁表5所示）。
由下頁表5對比結果可知，建設期及運營期內各年項目計算財政支出責任均在財政可承受范圍內，滿足財政承受能力要求。同時，考慮到本項目所具有的重要社會意義和價值，項目財政承受能力論證結論：通過論證。建議地方財政部門在編制年度預算和中期財政規劃時，將本項目財政支出責任納入預算統籌安排。
三、項目研究過程中存在的問題
《指引》自發布以來，在半年的市場磨合過程中發揮了重要作用，從程序上和方法上指導了PPP項目前期論證工作。同時，在實際研究過程中也暴露出一些問題，值得思考。
第一，PPP項目實施時序上存在矛盾，在一定程度上影響了財政承受能力論證的有效性。按照《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》（財金[2014]113號）中對于PPP項目操作流程的基本規定，“兩個論證”完成后再進行PPP實施方案的編制和審核，而理論上前期論證工作應由財政部門主導，此時尚未確定社會資本方，相應的項目投融資結構、回報機制、風險分配基本框架和相關配套安排全部由政府方擬定，而政府方在進行前期論證時很難擺脫單向性思維，真正站在社會資本方角度來審視項目的投資回報，而這也將成為后期PPP項目落地的障礙。后期PPP項目采招過程中，社會資本方的實際需求往往與前期政府方擬定條件相去甚遠，使得很多前期工作淪為形式，或不得不根據談判情況進行反復調整，造成社會資源的浪費。 第二，中西部等基礎設施建設薄弱地區發展需求與地方財政可承受能力之間的矛盾。以本文案例項目背景為例，原國道穿城而過，帶來嚴重的環境問題和安全問題，改建項目對于進一步完善地方交通運輸體系、改善發展環境、解決過境交通問題以及拉大城市布局方面有著重要的現實意義，被作為當地重要的民生項目來對待。但由于項目橋隧比較高，且沿線地質條件復雜，項目造價高、技術復雜、實施難度大，社會資本方投資意愿不強。另外，地方財政收入有限，主要依靠轉移支付等其他手段解決公共預算支出問題，PPP模式雖然能夠在一定程度上緩解地方財政困難，但很難從系統性方面解決地方發展需求和實際財力之間的矛盾。筆者認為，若能從中央財政層面解決中西部地區存量債務問題，讓地方政府能夠“輕裝上陣”。另外，通過交通部等對口部委專項資金補助帶動項目落地，方能激勵社會資本投資意愿，改善中西部地區基礎設施建設薄弱的現狀。
結語
本文通過研究財政部《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》（財金[2015]21號）的核心內容，在文件基礎上補充細化了公路PPP項目財政承受能力論證的基本輪廓框架和主要工作流程，并以山西某一級公路項目財政承受能力論證工作為例進行實證研究，一方面可為類似項目相關工作的開展提供借鑒，另一方面提出目前研究過程中存在的一些問題和思路，供從業者共同研究探討。